面對光電衝突,我們的出路在哪裡?

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地球公民基金會主任/蔡卉荀
2020 年 06 月 08 日

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政府應建立「環社檢核機制」,透過科學調查與資料,檢視區位課題與對策,並擴大公民參與空間。圖為台南七股魚塭。


上下游新聞日前兩篇有關漁電共生的報導,滿完整呈現出養殖界對漁電共生政策的疑慮與擔憂,舉凡養殖面積大幅縮水、產量與品質缺乏實證、承租戶怕被解約而不敢反對…等,都是迫切又重要的問題。

綜觀全台各地頻頻發生光電爭議,不管是試圖結合農漁業經營的共生型光電,或土地變更型的大大小小光電專區,都有排擠生態環境與農漁產業競合的問題。追根究柢,問題就出在「目前光電設置程序,完全欠缺環境與社會衝擊的評估,過程中也缺乏資訊公開與公民參與,而國家對於我們究竟需要多少光電、要如何選擇合適的場址,始終說不清楚」。縱使政策宣示「農漁為主、綠能為輔」,但因欠缺法規機制,多數綠能業者在利益趨使下,強勢進入農漁村與公有土地,光電儼然凌駕農村、生態與文化。

這些凸顯了光電發展需要更系統化的全盤規劃,化解這些衝突矛盾,同時更要與利害關係人、社會商討對話,盡可能求取共識。

首先,台灣目前設定2025年再生能源發電比例要佔20%,其中屋頂型光電裝置目標為6GW、地面型光電為14GW,估計需要1.4萬公頃土地。那麼這些土地要坐落在哪裡?對環境與產業的衝擊如何?甚至為了達到2050年國家NDC (國家自定貢獻 Nationally Determined Contribution)減碳目標,甚至符合全球降溫1.5度C的目標、又兼顧糧食自給率與自然保育目標下,我們的土地與環境可以容納多少光電?這些都需要經濟部與相關機關進行科學調查與評估,並與社會對話,具體說明國家長期且合理的能源轉型目標與推動策略,回應社會擔心環境與產業毀壞的疑慮。

其次,中央各部會推動光電應選擇衝擊最小的策略,應比照農委會,透過生態、文資、土地等圖資套疊,篩選出較無爭議的低敏感區,協助地方政府優先從低敏感區中規劃光電潛力專區來進行環境與社會檢核,降低光電與地方價值的衝突,並暫緩爭議區的光電規劃與審理,以建立人民對光電政策的信心,也減少綠能業者不必要的風險。

事前有整體的「環境與社會檢核機制」,衡量環境承載力來篩選出適當地點,並輔以配套方案,生態、農業與綠能不必然會相互衝突。圖為嘉義布袋鹽田。

第三,相關單位應更積極向社會說明政策細節,除了推動策略的說明,也應回應人民對既有光電爭議的疑慮,例如漁民對漁電共生的各種問題,農委會都應提供充分的說明與諮詢,不要讓漁民在資訊不對等下,直接面對土地整合商或業者,而感覺無助、擔心受騙上當;同時農委會也應盡速完成農漁電共生的試驗結果,確立農漁電共生可行的條件與規範。

第四,人民的參與及投入是先進國家再生能源發展順利的原因。政府如何提供人民更充分的資訊與方法,降低人民參與的門檻,避免光電落入被財團掌控的傳統經濟模式,這是目前台灣光電推動過程中所忽略的課題。而政策形成過程中,也需要容許多元角度與意見的討論,才能彙整出社會的最大公約數。例如報導中提到有人反對降低漁電共生專區設置面積,但換個角度想,假設政府先做好環境與社會經濟衝擊評估與把關,篩選出爭議較小的區域,若放寬該區標準,允許人民小規模自主在魚塭架設光電板,反而可以避免財團壟斷,讓綠能的好處與收益完全留在社區與人民身上,或許結合配套不見得是壞事。

不論最後台灣的光電需要多少土地,都需要經過合理的檢驗與程序來推動。當前直接讓光電業者衝到第一線現場圈地、激起抗爭與不確定風險的模式一定要被改變。今年4月初,民間團體在行政院前召開光電體檢記者會,提出五大訴求,倡議優先推動屋頂型光電,暫緩爭議案件並建立環社檢核,縣市應提總體規劃,推動公民電廠,同時要求用電大戶負起責任,就是希望開啟改變。

一年多來,地球公民、綠色公民行動聯盟、中華鳥會、環境權保障基金會等好幾個民間團體與洪申翰立委,積極推動經濟部、農委會、地方政府及光電業者,建立「環境與社會檢核機制(簡稱環社檢核)」,期望透過科學調查與資料,檢視區位課題與對策,並擴大公民參與空間。過程中,農委會也主動透過圖資套疊,初步篩選出較無爭議的地區作為潛在試辦場所。這些措施或許不見得能立刻解決所有問題,但確實能開啟台灣光電邁向與社會融合的更好發展。做為同時關注能源轉型、農漁業發展與生態保護的團體,我們期待政府盡速通過這項機制,彌補制度性的缺漏。

台鹽5案位置與生態區位套疊圖-台南市已通過一案漁電共生案(綠色區塊),今年5月27日漁業署審查四案(橘色區塊),五案共586.23公頃,均與黑面琵鷺活動區(灰色區塊)、水鳥熱區(斜線區塊)高度重疊,需進行更審慎的評估與監測。(特生中心提供)

隨著全球邁入氣候緊急時代,使用再生能源取代傳統煤炭等化石燃料與危險昂貴的核能已是全球趨勢。政府從過去只需管好幾座大型電廠的時代,到現在面對分散、多元、屬性殊異的再生能源,傳統的治理方法與所需的法令規範,顯然須要改變。轉型過程中一定會面臨很多價值衝突,甚至國家機器與民間觀念轉變的撞擊,回顧這段期間的光電衝突,民間團體提出「環社檢核」作為一種可能的解方,有遠見的公務人員也開始討論政策修改,但如果政府欠缺上位的政策規劃與規範,回應速度緩慢;如果綠能業者繼續短視近利,忽略多元價值的重要;如果國人與各界專業者沒有一起來面對衝突、尋找出路,轉型恐怕更為艱困挫折。台灣正站在能源轉型的十字路口,需要更多人參與想辦法找出路,才有可能在減碳減污,農漁發展與自然保育之間,求得最大公約數,創造經濟發展與環境永續的最大利益。

(本文為2020/6/8 上下游投書:地球公民蔡卉荀/面對光電衝突,我們的出路在哪裡?

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