你知道什麼是「國土計畫」嗎?好像常常在新聞聽到,又好像跟你我都有關,但對於實際內容卻講不清楚嗎?

國土計畫就像是字面上的意思,去規劃整個國家的每一塊土地要怎麼使用。其實這些過程就是像搬家後規劃新家的使用一樣。

讓我們跟著狗兔雞花小家庭搬新家,看看遇到了哪些問題吧,也可以點擊以下圖示直接跳到不同階段。


搬新家囉


狗兔帶著雞與花買了一間二手屋,三人一花各有不同工作角色

舊屋主搬走後,裝潢跟家具都還留著,小家庭能省則省
格局都維持不更改,兔喜歡泡澡沒浴缸就加買澡盆

兔需要寫作空間,把客房當工作室,工作作用的資料跟參考書堆滿床與衣櫃
沒有書桌的雞放學回家後,只能在餐桌上寫作業

因為沒有陽台,把花種在有對外窗的浴室,同時被堆滿沒地方放的雜物
放不下的書一樣收納在衣櫃中,雞沒有地方睡覺,就在主臥室多買了一張床

台灣的土地使用什麼時候開始有規範?

在進入到「國土計畫」之前,整個台灣的土地哪裏可以做什麼,怎麼使用,是由「區域計畫」所管理。

都市地區在日治時期已經有「都市計畫」,其餘國土的規劃使用,在1974年《區域計畫法》公告實施後才有依據,當時期待透過管理,解決發展分散導致的國土利用混亂,以及農地流失的情況。

但區域計畫進場時,土地並不是全新未開發的狀態,上面已經有許多使用,就像已經有人住過的二手屋。

因為要保障既有的權利,也就是說,假設你已經在某塊地蓋房子住下來,不能因此把你趕走,同時又趕著讓區域計畫上路,當時編定的土地利用,大多都只好妥協以當下使用的現況進行編定,並沒有大手筆的進行重新規劃。


就這麼住了一陣子之後,會有什麼問題呢?


大家都在不一樣的地方活動,導致每個地方都放了衛生紙跟垃圾桶
沒有地方放東西就買櫃子,櫃子愈來愈多

大家還沒吃完晚餐,但雞要寫作業,只好在飯菜在旁寫
吃飯都端到客廳吃,餐桌變成只是放菜的地方

兔在泡澡的時候,因為另一間廁所被拿來堆雜物所以大家都沒辦法上廁所

整疊的書軟軟的床墊上常常倒下來,到處都是的垃圾桶,佔位置又常常踢到
雞長大了,不想再跟狗兔同房,需要獨立的空間

區域計畫法的管理方式造成什麼問題呢?

前一段有提到,區域計畫原本期待能夠過管理規劃,反轉地方發展點狀分散、農地大量流失的情況。

但是,只是將現況寫下來的土地編定方式,讓土地使用的「規劃」與「管理」脫鉤,導致區域計畫沒有辦法發揮預期的作用。

就像住家動線規劃,如果沒有將活動的需求集中,就容易發生家裡到處都需要有一包衛生紙,到處都需要有垃圾桶,或垃圾懶得丟到垃圾桶就隨意亂放。

為什麼要「先有計畫,再以計畫引導土地使用」這麼重要?最主要是為了避免「蛙躍式的成長」,也就是說,聚落與聚落之間過於分散,各聚落的需求也分散,公共建設就很容易被浪費,像是馬路、水電瓦斯、電信網路等,集中需求能夠讓建設容易規劃。

就像住家動線規劃,如果沒有將活動的需求集中,就容易發生家裡到處都需要有一包衛生紙,到處都需要有垃圾桶,或垃圾懶得丟到垃圾桶就隨意亂放。

分散隨意成長的聚落,也很常發生實際土地的使用與他原本理想的使用不服的情況,就像被拿來堆雜物的廁所,或是拿來置物的床,可能會排擠到原本的用途。

合法卻可能不合理

散落農地上的工廠,即便在區域計畫的脈絡下,被編定為合法的工業用地,也因為農地的地理狀況本就不是為了工業生產設計而發生許多外溢的效果(外部性),其中包含但不僅限於污水排放至灌溉溝渠、狹窄的農地道路上有卡車奔馳、公安發生時消防人員難以靠近等,這些情形都沒有違法,但並不合理。

礦場的員工宿舍,原本是在採礦的框架下產生需求,但當採礦結束後,採礦用地還是採礦用地,就算宿舍改建成普通住宅,只剩下居住的需求,還是放在礦業用地上,就顯得並不合理。

原本在都市外圍的工業區,與都市保持一定距離,但隨著都市擴張,跟都市距離愈來愈近,甚至被包裹進都市之中。雖然這些工業區都沒有違反土地使用,也就是都合法,但居住與工業混雜不是合理的現象,這個時候這些工業區就必須轉型、或轉作其他用途。


那麼,該怎麼辦呢?


大家覺得這樣下去並不是辦法,決定一起來討論

重新討論家裡每個地方可以做什麼,廁所應該要有廁所的功能,客房要有房間的功能

大家列出需求,狗需要一小區有陽光的地方種花;兔要工作室跟放資料的櫃子,雞需要自己的空間

「沒有不行就好」變成「沒有說好都不行」

區域計畫施行以來造成的問題,嘗試以國土計畫來解決。

由區域計畫轉變成國土計畫,不是要處理「違法」,是要處理「不合理」,就像是農地上散落零星工廠,即便都擁有合法的工廠登記,仍然不是合理的土地使用狀況。

這時候提出來的解決辦法,就是以國土計畫取代區域計畫並整合都市計畫。

國土計畫將台灣土地依自然環境特性、空間佈局中被賦予的角色劃分為4大功能分區。中央各部會,以及地方政府提出各自的計畫,並再照著計畫執行土地管理與使用,最大的差異,就是將土地使用改變成「計畫引導使用」,並且以計畫為優先。

就像故事中,先把家中什麼地方該怎麼使用確定下來,接各自提出需求,再一起討論要怎麼重新規劃家裡的空間使用。

這樣的差異白話一點來說,假設要變更某塊土地的使用時,以前只要「沒有規定不能這樣用」就可以申請變更;變成「沒有非開發不可,就必須符合計畫規範的使用許可,真的有需要變更,就必須走國土計畫的變更方式」。

舉個更直觀的例子,假設有一塊農地想改做工廠,申請用地變更的時候,在區域計畫的時代,只要目的事業主管機關也就是經發單位、農地主管機關都同意,就可以變更。

但進到國土計畫之中後,首先要確認的是「這邊在計畫上有開放工業使用嗎?」如果沒有,就不能轉作工業用途,假設這一個區域未來有計畫要發展成工業區或聚落,也須經國土計畫中定期的通盤檢討,或其他計畫變更方式,先改變功能分區,才能改變實際使用。

故事裡狗兔雞花討論、列出需求看似簡單,但對應到現實世界裡的政府各部門時,就會涉及國土計畫中的部會協商/部門計畫協調機制,也是國土計畫如何執行的關鍵。

這個機制如何運作?敬請期待下集。


Q & A


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