被出賣的國土計畫(一)：國土多元價值的沉淪

「國土計畫」的實施是重新建構國土秩序的開始。（地球公民基金會 提供）

《國土計畫法》自1997年首次提出構想，歷經近20年醞釀與討論，終於2015年底完成立法三讀，作為莫拉克風災後反思土地管理與國土規劃的重大制度轉型。立法時亦同步規劃三階段、共6年的緩衝與準備期，預定於2022年完成制度轉軌，使《區域計畫法》正式落日。然而，國土計畫自2020年起兩度遭修法延宕：首次展延3年，第二次則在2024年最後一天，再度延後6年，至2031年前才全面上路。

這場發生於賴清德總統任期第一年的重大國土治理倒退，無疑已成為其施政信任的嚴重警訊。國土計畫的再度跳票，讓台灣繼續停留在土地濫用、管制失靈的老體制中。倘若這項攸關世代永續的改革再度被擱置，賴總統將難辭其咎，也恐將在歷史留下「延宕國土改革、坐視土地惡化」的污名。在任期即將屆滿一週年之際，他的作為，正受到全民的檢驗。

立法院在2024年最後一天，以罕見的朝野共識通過修法，將《國土計畫法》中「國土功能分區」延後於6年內上路。這場制度性的挫敗，除了地方政府與部分民意代表持續操作輿論、放大恐慌外，也凸顯出中央政府對永續國土治理的漠視。

但，究竟是什麼讓下至地方派系，上至中央府院，甚至是在2024的立法院種種亂鬥中，還可出現罕見的共識呢？在各種政治角力之外，或許更關鍵的是已深植民心的「盼地致富」信仰，使我們集體忽視了國土規劃中最關鍵的長期公共利益與風險控管。

國土計畫從來不是為了限制人民發展，而是希望透過規劃有序的土地使用，讓每塊土地都能發揮最合適的功能。它追求的不只是使用效率，更是兼顧自然環境、糧食安全、居住正義與世代永續的平衡。事實上，台灣的國土發展，正在面臨多重的危機，更是超越政黨立場都應該面對的課題：

危機一、輕忽農地正在面臨的轉用亂象

國土計畫的核心之一，是防止農地在制度缺口中持續流失與破碎化。過去在《區域計畫法》體制下，單筆土地變更相對容易，各地已出現多起「壓線的申請案」，包括花蓮七星潭的觀光渡假村、台中大肚山的溫泉豪墅、觀光酒店等。這些案件集中在國土計畫原訂上路的時間點(2025/5/1)前送件。

根據內政部統計，2024年前10個月各縣市共受理1,206件土地變更案，9～10月申請數量更為前8月平均的1.8倍。這些申請案往往欠缺地方完整討論，卻在制度轉換的過程中層出不窮；而透過變更農地來套利的行為仍持續發生中，農地破碎化的風險則是快速上升，甚至提高了國家的糧食安全風險。

危機二、氣候風險的國土治理未被看重

你知道嗎？​​《國土計畫法》正是為推動永續發展而生的立法；立法背景源自2009年莫拉克風災後的反思，第一條即明定「因應氣候變遷」、「確保國土安全」與「追求國家永續發展」為立法目標。加以，當前台灣正面臨的強震、極端降雨及地質災害頻率提高的威脅，若沒有前瞻性的土地利用規劃，國土脆弱性只會持續累積。

2025年4月22日的世界地球日，賴清德總統公開宣示氣候變遷為本世紀最嚴峻挑戰，衝擊民生與產業，也威脅到國家安全和全球穩定；遺憾的是，當氣候政策成為顯學時，作為關鍵治理工具的國土利用規劃卻未能得到應有的政策地位與資源整合，中央府院執政團隊與朝野立委諸公反而因短期政治壓力而將國土計畫上路時間推遲，著實令人擔憂。

危機三、害怕改變而忽視現況下的傷害

當民眾黨的張啟楷委員將「國土計畫」延遲上路，形容為「送給全民的紅包」，我們不得不問，長年土地開發所衍生的環境與社會代價，真的可以這麼輕率看待嗎？

自然資源長期遭受到少數群體壟斷，農地遭炒作、土地價格節節上升，使一般民眾愈發難以負擔。同時，在全球氣候變遷的衝擊下，這樣的情勢也加劇了全民面臨災害風險的可能。當土地獲利不斷被提前收割、未來被持續預支，實質上已對下一代造成了難以逆轉的結構性剝奪。

重大制度的變革往往因為未知而令人不安，但這種不安，不應成為阻礙國家前進的理由。面對轉型，我們確實需要更多的耐心與對話，但若因畏懼改變而維持既有的利益結構，所付出的代價，可能是更佳深遠且難以彌補的損失。令人遺憾的是，在這場修法過程中，這些多元價值卻在整體社會「盼地致富」的信仰中被漠視，並簡化為「阻礙發展」的標籤，被快速拋棄於政治協商的邊緣。

究竟這一切是如何發生的？透過這一系列的文章，我們將回顧整個修法歷程，釐清在這個複雜的政治糾葛之中，不同人應負起的政治責任。

國土計畫大事紀（地球公民基金會 製表）

本文為2025年5月15日 獨立評論＠天下 投書：黃子芸/國土多元價值的沉淪：被出賣的國土計畫（一）

系列投書

被出賣的國土計畫(二)：地方政府的謊言遮羞布
被出賣的國土計畫(三)：中央府院團隊的無作為
被出賣的國土計畫(四)：完成制度關卡、重建社會信任、推動國土永續