被出賣的國土計畫(四)：完成制度關卡、重建社會信任、推動國土永續

國土計畫盡快全面上路，重建國土治理的社會信任，推動台灣國土永續的未來。(地球公民基金會提供)

《《國土計畫法》自1997年首次提出構想，歷經近20年醞釀與討論，終於2015年底完成立法三讀，作為莫拉克風災後反思土地管理與國土規劃的重大制度轉型。立法時亦同步規劃三階段、共6年的緩衝與準備期，預定於2022年完成制度轉軌，使《區域計畫法》正式落日。然而，國土計畫自2020年起兩度遭修法延宕：首次展延3年，第二次則在2024年最後一天，再度延後6年，至2031年前才全面上路。

這場發生於賴清德總統任期第一年的重大國土治理倒退，無疑已成為其施政信任的嚴重警訊。國土計畫的再度跳票，讓台灣繼續停留在土地濫用、管制失靈的老體制中。倘若這項攸關世代永續的改革再度被擱置，賴總統將難辭其咎，也恐將在歷史留下「延宕國土改革、坐視土地惡化」的污名。在任期即將屆滿一週年之際，他的作為，正受到全民的檢驗。

立法院於2024年最後一天，以罕見的朝野共識通過修法，將《國土計畫法》中「國土功能分區」延後於六年內上路，成為國土治理制度的一大挫敗。此事件除反映出地方政治操作與民代輿論操作的影響，也暴露出中央政府對永續國土治理的怠忽。而這背後更有根深柢固的「盼地致富」信仰作為支撐，使社會集體忽略了國土規劃應以公共利益與風險控管為優先的本質。台灣的國土發展，正在面臨多重的危機，但若能逐一化解危機，危機將成為轉機，為國土計畫帶來更好的國家未來；以下即是長期關注國土治理的地球公民基金會對此所提出的國土治理建言。

在國土計畫法下，觀光遊憩的開發前需要具體評估需求、區位，避免位於環境敏感區位及山坡地的濫墾濫伐。（地球公民基金會 提供）

建言一、儘快完成制度性轉軌，嚴防國土治理危機續存

「國土計畫」全面上路後，才可能杜絕當前國土治理下的種種危機，也才有機會透過通盤檢討作業彌補現行各級國土計畫中的不足。因此，完成「國土計畫」的全面上路，是當前推動國土治理的當務之急。而當前「國土計畫」全面上路的前置關卡至少有二項。

首先，是中央仍尚有二部重要且攸關土地使用管制的子法，分別是〈國土計畫土地使用管制規則〉、〈原住民族土地使用管制規則〉，雖已完成預告程序，卻遲未公告。然而，「土地使用管制規則」作為「國土計畫」體制下，「國土功能分區」分類下的具體使用指引，卻遲至今日仍未完成立法，實屬不該。

其次，南投縣政府至今仍未將國土功能分區圖（草案）函報內政部審議。而依據《國土計畫法》規定，各地方政府需依中央主管機關指定日期一併公告國土功能分區圖；因此，南投縣政府是以「一己之力」，直接扼殺了「國土計畫」全面上路的可能。

除此之外，要能達成「國土計畫」全面上路目標的危機，還隱含於地方政府是否依據內政部國土計畫審議會建議修正完畢，送交內政部核定「國土功能分區圖」。目前討論中的「國土功能分區圖（草案）」，理應依據「直轄市、縣（市）國土計畫」中的計畫內容而劃設，但部分地方政府函報的「國土功能分區圖（草案）」卻與「直轄市、縣（市）國土計畫」大相逕庭；在面對內政部國土計畫審議會把關下所要求的修正，地方政府是否再次以拖待變，將直接影響國土計畫能否全面上路。

建言二、即刻展開通盤檢討，健全國土治理的橫縱網絡

據《國土計畫法》規範，「直轄市、縣（市）國土計畫」及「全國國土計畫」分別應於2026年、2028年4月30日前，視實際發展情況完成通盤檢討作業。若考量通盤檢討中需達成的現況與發展議題盤點、民眾參與及權益關係人溝通，以及計畫、策略研擬等前期作業，就辦理時程安排來看，即刻展開通盤檢討已刻不容緩。

其中，需要特別強調的是，「全國國土計畫」與「直轄市、縣（市）國土計畫」的通盤檢討惟有奠基於「國土計畫」全面上路的基礎之上，才有其效用，因此，惟有完成制度轉軌，才能奠定實踐通盤檢討的基礎與正當性。地方政府若認為現行「直轄市、縣（市）國土計畫」有所不足，更應該積極促使「國土計畫」的全面上路，以啟動通盤檢討，逐步修正現行計畫中的缺陷。

而中央政府在各級「國土計畫」紛紛啟動通盤檢討之際，除應依規劃辦理作業、給予作業經費的補助外，也應優先全力投入健全國土治理的橫縱網絡，即橫向的跨部會整合與政策協調機制，以及縱向的跨中央與地方尺度的國土治理模式與策略，以利各級「國土計畫」通盤檢討的執行都能有效地回應國土發展的課題。

建言三、持續積極社會溝通，建立永續發展的國土共識

即便《國土計畫法》相較於現行的《區域計畫》已有更完善的「民眾參與」機制，但卻往往因參與門檻過高而令人難以充分參與，因而對「國土計畫」內容缺乏認同感，甚至給予有意造謠者上下其手的空間，導致民眾對「國土計畫」的目的及影響的誤解，並削弱了政策執行力。

因此，「國土計畫」上路須建立長期、透明且具教育性的社會對話機制。而在「國土計畫」因故暫緩上路之際，更應該抓緊時間，以更透明、多元且平易近人的方式，持續積極強化政府、專業者與公民之間的對話。唯有透過持續而積極的社會溝通，才能在多元聲音中形塑出共識，為國土治理轉型打下堅實的社會支持基礎。如此，「國土計畫」帶來空間治理的轉型，落實全民共構、共享未來外，更是深化民主的重要契機。

全民瞭解「國土計畫」，促進公民參與「國土治理」機制，建立台灣國土永續的未來。（地球公民基金會提供）

地球公民基金會作為長期關注國土治理的環境NGO，我們從未放棄推動國土計畫儘早全面上路的可能性。我們透過持續走訪各級政府組織及各領域專家學者，理解「國土計畫」推動的困境及可能解方，並計劃展開跨界的溝通對話；而在與公眾對話上，則是推出「狗兔雞花-國土計畫」Landing Page網頁，以插畫搭配圖說，讓大眾可以瞭解「國土計畫」的概念。

我們同時更是期待賴清德總統在上任週年之際，能一改對國土治理的漠視，加強中央各部會及中央、地方的協力合作，使國土治理步上永續發展之路。因為惟有國土治理真正走入公共視野與跨界合作之中，台灣才能擺脫土地濫用的惡性循環，邁向具韌性與空間正義的未來。

本文為2025年5月17日 獨立評論＠天下 投書：黃子芸/完成制度關卡、重建社會信任、推動國土永續：被出賣的國土計畫（四）