【講座紀錄】6/28汽機車大國,公共運輸如何可能?

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文/地球公民基金會志工李子豪、李佳軒、戴英峰、林昱彤
2022 年 07 月 18 日

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開場(主持人:蔡中岳)

中岳簡單介紹了四位分享者及他們各自的背景,包括地球公民基金會的氣候變遷專員楊書容,成大交通管理科學系助理教授鄭祖睿,新北市汐止區的湖興里積極推動人本交通的里長郭書成,台灣交通安全協會的副理事長林志學。並介紹了本次座談的主題,運輸和減碳。國際上有不少國家已經關注這個議題一段時間了,台灣則是這兩年才開始討論。
每個地方的運輸環境不同,在歐美,航空業是最大宗的運輸碳排產業,而在台灣,我們面對的主要運輸碳排則在密度非常高的汽機車上面。中岳提醒,在這樣的差別下,我們對於運輸碳排的解方顯然無法照搬歐美國家的政策。而「台灣模式的運輸跟減碳」,便是接下來座談會要談論的主軸。

運輸淨零對民眾生活的改善、運輸倡議下一步怎麼走,民眾可以為運輸淨零做什麼?
(報告人:楊書容/地球公民基金會專員)

 

書容的分享主題是地球公民對於政府在三月時提出的淨零路徑,尤其是運輸淨零的看法。書容首先提出了在台灣運輸跟碳排及污染的關係。書容指出,台灣的運輸碳排佔總量的14%,其中有96.76% 在於公路運輸,也就是馬路行車。運輸也跟空氣污染有很強的關聯,它在境內污染源中佔了超過三分之一的比例。台灣的運輸同時還存在其他顯著的問題,包括我們常常會看到談論的塞車、道路空間安全、人車路權分配及無障礙設計缺乏等等。台灣的公路運輸,汽機車等私人運具的方便性便是建立在這樣的對其他族群的不便及排擠上。因此,運輸淨零政策不該只是一個帳面上的、僵化的「減碳」政策。我們應該從更多元,包含環境正義的視角去規劃,讓它成為一個更全面,更有效率,也更能改善整體運輸環境的政策目標。 

國際上應對運輸淨零有幾項指標做法:

1. 避免(avoid)
透過城市規劃讓公民的生活所需可以在運輸場站附近被滿足,以減少移動需求。

2. 移轉(shift)
儘管有移動需求,也應該儘量以政策限制與鼓勵,將其移轉到大眾、公共運輸上,減少私人運具的佔比。

3. 改良(improve)
投入改良私人運具,以環境友善的運具取代剩餘的私人運具需求。

以這三項指標作法為前提,書容接著介紹地公對於此次運輸淨零政策的三大訴求:

 一、不應讓電動化獨大,綠運輸應該優先於運具電動化
目前政府提出的經營規劃僅在電動化的部分有劃設具體的目標,如在2040前新售汽機車全面電動化等。在大眾運輸卻只有較為籠統的描述。在研究中,著重在大眾運輸系統的「避免(avoid)」與「移轉(shift)」,和著重在私人運具環境友善化的「改良(improve)」在最佳減排結果中的貢獻佔比是四比六到六比四。兩成的選擇差別看似不多,但我們將這兩成投入大眾運輸的發展,它的服務範圍將不會排擠到不方便使用汽機車的族群,且因為發展公共運輸,增加使用公共運輸誘因而減少的私人運輸量也會改善上述的種種私人運輸衍生問題。因此,減碳結果一樣的狀況下,若以公共運輸為優先,將會對整體交通環境友善有更積極的效果。

二、應該提出綠運輸具體的目標和願景
承上,書容認為,若要發展公共運輸,我們就必須提出具體的目標和願景,諸如歐美各國提出有時限的公共運輸市占率目標,步行與自行車的旅次提升百分比目標等。如果沒有目標,執行就難有參考和實際的作為。台灣的地方運輸發展藍圖應該要設法接上已經存在的中央委外研究數據,包括運研所的研究調查等,來設定有意義的目標。如大眾捷運系統發展預定的長度,自行車道的長度,公車、自行車或步行的運輸市占率等等。

三、運具電動化擺脫一換一思維
目前政府的運輸規劃思維,基本上是一台燃油汽機車換一台電動汽機車。書容認為,若我們希望達成更為完善的運輸環境改善,降低私人運具帶來的問題,可行的方法或許會是跳脫依然依靠私人運具的一換一思維,採用更多元的方案。譬如推廣公共運輸和共享運具的組合套票。或如果私人運具的需求無法避免,我們也可以以搭配電動自行車的組合優惠增加選擇公共運輸的動機。試想,如果現在有100%的燃油汽機車,只換掉80%,剩下的20%用這種多元組合去取代,這樣一來,在汰換燃油車的同時,我們其實也達到了減少車輛總量的目標。

四、公民可以發揮何種角色?
即便我們感覺自己在政策面前只是渺小的個體,不過作為公民,事實上我們的每一次出門,都決定我們是選擇投資公共運輸還是選擇私人運具。雖然環境依然主掌著我們的選擇,但若有選擇的條件,我們每次選擇公共運輸都是在支持它的發展。回到政策面,書容也舉了ubike2.0在拓展過程中因為單車站點取代停車格,被投書市議員抗議的例子。當我們願意支持這樣的改革,願意做出有意義改革的政府也會受到連帶的支持。反之,如果這樣的改革總是被抗議,得不到民意的支持,那它也必然停滯不前。

最後書容介紹地球公民與其他環團合作推出的選前各縣市氣候治理評比,邀請大家來看看實際的能源政策,也一起了解過去四年任期,各縣市在氣候政策或運輸政策做了哪些努力。最後的最後,書容以一句話作結:「一座進步的城市不是讓窮人也選擇開車,而是讓有錢人也選擇公共運輸。」

永續運輸在台灣--願景、現況與困境
(報告人:鄭祖睿/成功大學交通管理科學系助理教授)

鄭祖睿指出:台灣的交通運輸部門具有高度複雜、破碎化以及多層級執行的特性,交通運輸是非常複雜的系統,很多媒體報導、或者政府部門在解釋台灣現在比較重要的交通議題,如:交通安全、電動車、台鐵要不要買新幹線,或是新的交通政策,比較多都是試著用「點」、「技術性的方式」去解決系統性問題。但是新的路、新的車和飛機不會讓系統更好,我們在思考解決方法的時候卻都停在點,我們對台灣的交通運輸有沒有更好的理解?

國際上交通運輸碳排放 20%、台灣的則是 16%。國際上對交通相關的討論包含COP會議與經濟與社會事務部 (UN DESA) 的永續發展目標 (SDGs),但這些議題之所以不好處理,是因為在過去這幾年國際上雖然知道交通很重要,但實際上對卻沒有那麼重視。但這兩年這樣的狀況也有所改變,如:英國推出交通部碳計畫,不只是我們移動方式,要從本質上改變城市、鄉村品質,以及整體生活的健康,但不是阻止人民平常做的事情,只是要改成以低碳永續的方式從事日常生活。

實際案例分享

1.美國運輸部長提出三種減碳運輸的方式,一是使用氣候友善的機動運具,如電動車;二是搭乘大眾運輸;三是避免使用機動運具,但是大共運輸要達到高品質很困難,需要都市空間規畫、提升可布及性,南臺灣(屏東、高雄、嘉義)短旅次 1 km 以下占 60%,私人運具的主要旅次占 85%,可能不是人行道不好、危險或容易被撞,只是南部人短程也會騎機車。

2.前智利運輸與通訊部長表示要提升公共運輸,使人民選擇不開車,交通部長要人民選擇不開車有很大的爭議,但他還是如此說了,展現出他的魄力和決心;柬埔寨因為地理環境而注重物流,想要做永續、有效率的物流,而台灣永續物流沒有主管機關及全盤的考量。

3.最近英國在交通上的進程推進比較快,所以多用英國的去碳、脫碳交通例子,第一個是走路和騎自行車、大眾運輸,以馬力比較小、或大眾利益的為優先;第二個提到跨運具,是否要改變都市設計、能源方式、技術上的整合,希望使用怎麼樣的能源(減少空汙、噪音)。

4.哥斯大黎加在交通減碳方面已達標或快達標:報告書的去碳主軸第一個就是運輸,期望建立有效率、安全、使用再生能源的大眾運輸系統。我們談永續運輸很多會講到運具,但交通運輸要回到去碳、托碳的「基本功」,即有效率、安全、使用再生能源的大眾運輸系統,在延伸至人行道連結大眾運輸、帶進電子票證,就能把所有原本應該有的東西整合。

台灣推動公共運輸的願景
永續運輸如同均衡飲食,不能偏食,永續運輸不是要排斥所有車輛,每個運具存在都有其目的,只是希望運具能更綠更永續!每個城市的交通運輸策略需要因地制宜,那麼如何給比較好的均衡飲食?如同均衡飲食要有主食,而交通的主食是大眾運輸!從源頭做改變無法立竿見影,但是能改善系統,包含能源轉換、交通問題,需要釐清要解決的對象、能不能從根本改變都市型態,讓它更綠色、貨運配送更有效率。

現況與困境
討論交通平權時要釐清誰是弱勢、誰是脆弱使用者,這在過去沒有定義得很清楚。有些地方政治表示需要特定型態的運具,但交通根本的需求是希望有可以移動的工具。很多時候記者會提出交通建設、帶動發展,但我們應該思考先進國家應該做什麼、帶頭做什麼事情。講者也提出,錯的政策比沒有政策好,因為知道政策是錯的就能修正!

中央與地方如何協力
中央部會在交通方面的分工顯得破碎化:內政部營建署負責人行道、自行車道及道路設計;經濟部負責汽機車電動化及充電設施;環保署負責運具碳排,那麼由誰掌管統籌?而地方政府也很辛苦,因為自行車道在永續低碳上有地方的差異,例如土地使用變更、都發等等,不同局處有經費要申請,也需要更細緻更明確的分工。
另一方面,台灣也缺乏國家級的投資計劃。中央要支持地方,地方才能做國際都有在做的永續都市交通計畫,例如政策、法規、培訓、資金,而中央要蒐集資料,包含社會空間、經濟、能源、安全資料。

能力建構
中央部會有必要提供指導方針,由於永續運輸是近年發展最快速的領域之一,交通運輸部門的利害關係人參與也顯得重要,如何快速移動人和貨、如何達到安全效率的平衡都是需要納入考量的。布魯塞爾都市部的部長說 " You have to make people happy against their own will.”,這句話也展現了透過施政實現永續運輸的不容易。

預算經費
舉一些國外案例,愛爾蘭 2021 年的交通預算中有 20% 編列給主動運輸;威爾斯 2021 年起暫停並重新評估所有未動工的公路建設計畫;倫敦政府 2022-2023 年交通占直接預算的 55%。講者也提出一個疑問:預算經費能不能更精進、更果斷來做公共運輸?並延伸到身為國民,我們可以做些什麼。
對使用者來說,有時候「感受上」的安全比「實質」的安全更重要,已經蓋好但用起來不安全的設施並不會吸引人去使用,因此這裡提出一個想法:要改變的是全民的用車習慣,交通治理上是 Culture eats policy for breakfast。講者在最後提出永續運輸是公民參與的過程,要一起合作成就共好!
全球處理運具減碳、COP 看待交通、治理結構中央到地方破碎化、現況下運輸結構中實際數據跟議題,都是希望可以在等下的討論做更多論述。安全是交通的基礎、重要且根本的事情,邀請台灣交通安全協會副理事長來講台灣路權與運輸。

綠運輸如何改路?
(報告人:林志學/台灣交通安全協會副理事長)

 

台灣交通安全協會副理事長林志學從「人、車、路」三個層次來談台灣運輸的問題和願景。
首先從人的部分,用路人包括行人、機慢車、汽車、公共運輸。弱勢的用路人通常是相對低碳的,但弱勢的用路人卻也容易被趕到路邊。這是路權的不正義。
副理事長說車輛從石油危機時代就開始推行低能耗,已經長達3、40年的進程。現在有了低碳的電動車,卻發現電動車有越做越大台的趨勢。運具耗能與否非常重要的影響變項是他的構型設計,如果不能改變我們對運具設計的價值,那不管用什麼燃料當作動力都沒有辦法設計出真正低碳節能的運具。

路的部分,理事長拿出新營區中山路1970年的照片比對2020年的照片,發現2020年的路面多了清晰的標線、劃設了停車格,看起來平整好走,但卻沒了人行道,停車格的劃設也使慢車沒地方走。林志學認為要重新規劃道路,先規畫需要幾條道路,如是否需要左、右轉道,把車道精細的劃出來,就會找到人行道的空間。

但當他想向執行單位尋求修改道路規劃時,卻處處碰壁。政策面常常是因為地方政府有些規劃,要修改另一條道路,而即使有幸被規劃重鋪的路也常常只是刨掉重新鋪。法規面的部分,內政部營建署有設計手冊,但沒有強制力;交通部有設計規範,但僅供參考;這些法令的層級不夠高,造成執行上的斷層。有時執行單位可能會以較保守的態度,寧可員持原狀,也不願修改設計。種種困難使得台灣的運輸問題難解。
台灣交通安全協會參考國外的做法,設計一個標準化的表,以道路的大小和路側使用行為作經緯,每一個項目都有一個理想的標準化道路設計方式。未來需要改善道路設計而不知道如何著手時,就能用這個標準化的表查詢應該如何設計,讓改善道路設計這件事變得容易,並且是真正「以人為本」的設計。

地方推動交通環境改善的願景、現況與困境
(報告人:郭書成/新北市汐止區湖興里里長)

汐止是一個非常會下雨的地方,這裡大多數的人都在台北市上班、上學,所有日常生活,不管是採買或購物,經常都是在台北市發生,所以我們就需要各種往返台北與汐止間的通勤方式。郭書成以自己居住的里-伯爵山莊為例,他是約莫在三四十前以仿美國郊區蓋成的地方,當地人幾乎都以開車上下班為主,主要的人口結構落在46-60歲之間, 60歲以上次之,年輕人相對來說比較少,可以說是非常老、高齡的社區。郭書成個人對於里內的交通願景,會希望是一個適合老人小孩生活的地方。

在過去任期的三年半內,郭書成也做了一些人本交通的工作,如:五段總長大約四百公尺的人行、 四站公車平等區、一站ubike,將不需要收費的停車格改成需要收費的約九十格,以及一條公車路線改制,然而以上的政績其實是花了許多辛酸血淚與犧牲支持度換來的。其中可以換來比較多好處跟選票的大概只有ubike跟公車站,不過不是因為他是綠色交通或是公共運輸就可以有票的,當中還有許多困境需要面對。

舉例來說,我們里內有F917的新北市新巴士,它是固定班次的免費公車,這種新巴士是15年前興建的,由政府和地方回饋金各出資一半,這個路線在當時絕對符合需求,但現在看來就有些不足,需要接駁交通的地方,像是文湖線捷運、或是汐科站等需要接駁交通的地方都不會抵達,所以我們遇到了兩個問題:一、路線很爛以致搭車人數少,又花費大量預算。二、班次少,無法銜接搭乘人的習慣。 

於是,交通局還有部分議員就開始想改路線,改成比較有效率的,或是方便到達台北市的路線。但改制時會遇到的困難點是,很多里長其實不在乎公車效率好不好,多數在意的是有沒有經過我的區域,可以服務到多少自己的里民,因為每個人都希望經過自己的里,也進一步導致改制的效率不佳,民眾的搭乘意願也就變低。

後來花了很多努力讓路線可以經過中常去的菜市場跟捷運站,卻又導致後續很大的問題,一是里長跟民代的問題,二則是改制之後就遇到疫情 ,搭乘的人數少也面臨工作人員的人力荒,公車開始就減班、調班,或不出車,但客運公司只要被檢舉就會被罰錢,也因為路線很長就變更多的虧損,不過政府也很擔心廠商不標路線,所以不罰錢用警告的。民眾發現調班、少班後就也開始質疑政府,所以之後的交通革新就更不敢做,廠商也不會想來投標,因為無利可圖。

所以就陷入很大的困境,民眾不會因為交通改制就給選票,對於政府來說因為擔心廠商不來投標所以也無力去約束廠商約束廠商,而對於廠商來說因為沒錢可賺所以不想提供好的服務,因此對郭書成來說,590的路線改制反而變成很容易被攻擊的點(大家可以去看「里長在幹嘛」的粉專)。

為什麼這個路線改制民眾不支持也沒有聲量?
郭書成覺得會使用大眾交通運輸的多為經濟弱勢族群,會使用公共運輸的人,如:學生、小孩,是一群沒有投票權發生權相對小的人,多數人認為因為這群人沒有人力所以才需要搭乘公共運輸。當公共運輸的改制需要被支持的時候這些聲音出不來,政治人物也覺得這樣的選擇沒有效益,無法獲得選票,改變就會變得很困難,公共運輸的轉型就陷入這樣的惡性循環之中。

「沒有聲量的選擇」
接著是乘車體驗,移動到搭乘公共運輸的方式通常需要步行,因此人行的空間成了整體的體驗之一,像是汐止這個經常下雨的地方,有沒有遮雨的空間就變成另一個是否選擇搭乘公共運輸考慮的點之一。
不過,很多公車的停等區沒有遮蔽的空間,其實在選擇要不要做新站牌的時候,並不是看這裡的人需不需要,主要是看爭取的地方民代的權力大不大,來決定優先順序。需要的地方沒有,不需要的地方可能有一堆。
如果選擇搭公共運輸,也會遇到一些問題,很多時候甚至還沒站穩公車就出發了,乘車體驗不好就好像變相地變成在懲罰搭乘大眾交通運輸工具的人。
我覺得乘車體驗需要被整合跟理解,但每個區塊負責的權責機關不一樣又沒有平行的溝通,跨所以需要跨部會的局處相互聯繫,以及解決管道的橫向連結。
最後,郭書成指出:很多時候政府是鼓勵擁有私有運具的,比如多些時候必須花錢買停車位,但多數有聲量跟權勢的人並不需要花錢買或求取得免費的停車位,所以我在推動停車格要收費的時候就遭到很大的反彈,做了反而讓民意支持度掉很多,但使用者仍必須付出相對的成本。不論是車輛使用車道的空間、馬路乾淨的程度,效益應該被評估出來再回到公共運輸的使用者身上,讓公共運輸的使用者不是被懲罰而是被鼓勵的。

綜合討論


Q:目前台灣社會有一股機車路權的聲音,而某些交通學者認為,機車就減碳、鼓勵民眾使用大眾運具的角度,本來就應該要減少,不需要再讓他們「方便在路上行駛」,對於很多市井小民來說,機車是最便捷的交通工具,從永續交通的觀點來看,要如何理解這樣的對立?

A(楊書容):
關於機車路權有個基調:大家都是汽機車長年使用者,也是政府長年沒有發展公共運輸的受害者,雙北以外沒有好的大眾運輸選擇。而我們通常認為運具空汙、碳排越大台會越嚴重,但特定空汙可能是小型運具產生較多,因此在行的正義可以被大眾運輸滿足的情況下,希望可以運具轉型。尤其體積越大的運具占用的社會外部性越大,汽車應該更用公共運輸去替代。

A(林志學):
中研院做過研究發現公共路線開啟後,騎機車數量有明顯變化,顯示機車跟公路有替代性;交通部汽機車使用者調查,汽機車互換比例比較高。因此現在需要「降轉」整體的方式,若開拓公共運輸的服務,騎機車的族群就會轉變形式;路上畫很多禁行機車會發生替代效應,差別化待遇誘發替代效應,原本機車可以到的地方被迫使用汽車,屢次產生的交通量、耗能都增加。是因為政策規畫才讓大家選擇高流量的運具,導致交通堵塞。期望回歸客觀選擇,讓大家理性選擇運具。 

Q:幾年前的前瞻基礎建設計畫有列入各縣市的捷運可行性評估,不過當時被認為是「錢坑」,在財政紀律與公共運輸建設的需求上,我們如何取得平衡?有了硬體的建設,政策上我們應該做什麼規劃?

Q:(主持人追問):多元叫車平台對永續運輸是墊腳石還是絆腳石?

A(楊書容):
前瞻計畫做了很多鐵路地下化或高架化的建設,但是周邊發展有必要這樣做嗎?前瞻計畫除了軌道建設是錢坑,永續運輸有道路品質提升計畫,補助蓋停車場,這也跟原本目的背道而行,希望運具變少還拿錢補助停車場,或是修補道路,因為可以計入指標跟績效。這幾項是個人覺得不合理的地方。

A(鄭祖睿):
去年美國 uber 除了叫車平台開始,有發展其他平台例如 uber eats,去年成立 uber transit一起提升運輸服務。交通運輸新創在疫情前連續好幾年投資天使投資拿最多,但是疫情重創最多的就是交通。交通就是合作、需要均衡飲食,uber 在美國可以提升因為美國的計程車業形象不好,像日本就不需要 uber 來改造、提升計程車業的形象。關於「大眾運輸疫情之後會不會回升」,認為之後不會回去,國際平均而言大家已經習慣在家工作,之後也不一定要進大都市工作。另外,由於工時彈性,無法預期大家對交通的需求,例如看電影不一定要晚上,因此未來如何轉型以提升運輸服務也是一個課題。

Q:票價偏高是公共運輸在鄉下發展的其中一個瓶頸,相對於都會區市區公車,公路客運一上車就是25元起跳(悠遊23元),不論價格、便利性都很難跟私人運具競爭,再加上公路客運以鄉鎮之間連結為主,沒有辦法做到面的移動(e.g.從社區搭公車去菜市場買菜),因此鄉下地區成年後幾乎都會考駕照+買私人運具,變成一個惡性循環。

A(主持人補充):
現在最多兩段票,但是偏鄉一趟 $25 起跳,鄉村地方成年人先考駕照、買車,就習慣這個運輸方式了,高中畢業考駕照、上大學擁有機車,幾乎是標準流程了。疫情後的交通運輸產生了文化性根本改變:觀光產業。而運輸這件事是疫情中改變很多的,從中看見「移轉」及「改善」可以發生,通勤需求退去之後,大眾運輸如何重新安排是未來需要討論的。

Q:身為國民我們能做什麼? 就算我想改變,但是鄰居不肯、里長不肯、民代不肯,人行空間就做不出來,為了我自身的安全,我還是只能選擇開車,這怎麼辦?

A(郭書成):
里長的身分很常可以參與交通決策。如果市民積極,可以參選里長職位來改變交通現況。只想當里民的話可以找一群人不斷提醒里長。自己無法一時間改變交通這件事情,在當選的兩年內對於違規臨停的現象感到很痛苦,後來釋懷了因為認知到這件事不會只壓在自己的身上,這是長期抗戰,要不厭其煩告訴別人這個概念,每天做的一小步才會造成多年以後或某個時間點的改變。這個概念在交通改革很重要,不要覺得只有今天可以做,還有長期可以造成改變!

Q:台灣大多鄉鎮的公共運輸規劃是以火車站為中心,客運做輻射狀的路線設計。這樣的設計導致點跟點之間的移動需要繞遠路。舉個例子來說,從宜蘭傳統藝術中心(五結)到冬山生態綠洲,需要坐車到羅東轉車才能到目的地。以上舉的是觀光區例子方便大家理解,只是現實上的生活也是如此。請問這種現象有沒有辦法改善?不改善再多的路線也無法提升運量。

A(鄭祖睿):
跟交通人很有關係的一個課題是「充電設施要設在哪裡」,要設置快充還是慢充、快慢的比例是多少、要做幾支充電樁,需要知道旅次在哪裡、大家停留多久。交通局處有設置停車格,他們掌握了一些相關的資料,交通局處可以發覺充電設施這部分!

A(林志學):
空汙法強行壓低標準,成本外部化有經濟上的問題,但交通部長不考慮這個,經濟部可能比較會在意這件事。另外,高經濟價值的車比較好附加電動車的功能,可以辦車展,讓民眾知道這是當期「標準車」,社會就能接受得比較自然。汽車快充附在建築內需要翻倍的契約容量,實行起來比較不可行,購物中心有比較大的腹地可以加設這種裝置。

A(楊書容回應交通部可以做的事情):
過往都是環保署補助民眾換運具,現在看到淨零路徑研擬、氣候法要修,交通部開始構思可以發揮什麼專業責任。祖睿老師提到交通管理充電樁設置、如何把電動化綠運輸結合。這邊更深一步提出電動化要做到什麼程度、有沒有一部分轉為綠運輸能量。

總結:
接下來是數位智慧共享結合的時代,運輸政策上如何用大數據分析作為共享智慧城市的結合,是電動化跟過往不一樣的,有更多資料。另一個是地方治理的層級,以台北市來講過去推了很多人本交通的想像,雖然不夠快但有很多政策,淨零自治條例有低碳交通區,還很多事情轉成電動化,地方層級有很多事情可以一起用公民行動參與、加入,歡迎大家持續專注!

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