【講座紀錄】能源轉型與空間規劃的挑戰：一場關於淨零與在地共榮的深度對話

轉型陣痛與空間衝突的迫切性

在臺灣邁向淨零碳排的過程中，能源轉型所面臨的空間衝突與挑戰日益尖銳，特別是地面型太陽光電的設置地點，已成為社會各界關注的焦點。2025年11月2日，地球公民基金會舉辦了一場「能源與淨零轉型的空間規劃」座談會，由地球公民基金會董事長李根政主持，邀請了國立政治大學地政學系教授鄭安廷、主婦聯盟環境保護基金會南部辦公室主任陳婉娥，以及經濟部能源署副署長吳志偉，從專業規劃、在地觀察與政府施政等不同角度，共同探討如何提升公共討論品質，面對轉型中難以迴避的挑戰。

主持人李根政指出，臺灣地狹人稠，經濟高度發展，社會運動面對問題時若只有少數人發聲，社會難以改變，能源與淨零轉型的過程同樣需要公民參與。他強調，除公民參與的關鍵角色外，能源轉型中的光電用地問題亦是核心挑戰，需將空間規劃的專業視角納入公共政策討論。

(圖：鄭安廷教授。地球公民基金會攝)

鄭安廷教授：從能源用地白皮書看空間治理的結構性問題

國立政治大學地政學系教授鄭安廷接受經濟部能源署委託，進行能源用地白皮書的工作，並已完成1.0版本，目前正在研擬2.0版本。鄭教授的報告深入探討了臺灣能源設施落地時，空間專業如何提供建議，以及現行制度慣性所帶來的困境。

一、 再生能源推動的歷史慣性與困境

鄭安廷教授回顧，從2016年至2022年，臺灣的再生能源推動展現了國家意志，但由於時間急促，加上臺灣頑強的能源慣性與強大的制度慣性，初期多採用由上而下、欠缺民主治理與社會溝通的方式，類似於黨國時代的重大建設模式。他指出，發展再生能源原先是受到社會肯定的共識，但當前遭遇的困境正是源於這種「舊的方式拍板」。臺灣在短短六年內的佈建量，甚至達到英國三十年的總和，這在取得進展的同時，也帶來了巨大的空間壓力。

他強調，早期的推動模式忽視了地方治理權限與公民社會的成熟度，導致衝突的出現。例如，彰化沿海的不利耕作地示範區，在規劃專業上雖無問題，但因缺乏地方足夠的溝通與發想以及與利害關係人的充分溝通，造成仍具耕種意願的地方強力反彈，而所謂的「不利地」其實仍能種植花生、蕃薯等非水稻作物，同時各地漁電共生的不順利案例被放大，使得問題如「薪火燎原」般蔓延。

二、 空間規劃三大主軸與六大對策

鄭教授團隊的核心工作，在於釐清當前光電發展所面臨的結構性問題，並提出相應的治理策略。最終，團隊歸納出三大空間規劃主軸，並進一步提出六項具體對策。

1. 整體性框架建構：建立部門別的空間規劃 當前政府缺乏光電發展的整體圖像，實務上多由資本市場自行媒合運作，但推動方式仍沿用傳統由上而下的政策路徑。在政府角色缺席的情況下，卻引入電力開發商主導開發，導致農漁民在缺乏可信任對象下，被動面對零散、遍地開花的案場開發。因此，首要之務是建立光電發展的整體策略架構，並將其落實為具體的規模型案場開發程序與管理制度。

2. 部門合作治理：推動跨部會的政策協調 雖然農業部門與能源部門皆表示支持再生能源發展，但實際政策取向與執行方式卻存在明顯落差。為化解部門間的斷裂，必須推動應用型光電的普及與共享機制，使能源設施不再僅是單一目的的土地使用，而能促進土地複合利用與環境共榮發展。

3. 結合地方永續發展：發展跨域夥伴關係 在現行制度下，中央政府作為「第三端」的介入，反而成為開發不確定性的來源。再生能源發展必須回到地方層級，讓基層民眾能實質參與決策，並將空間規劃與治理責任落實到地方政府。唯有透過跨域夥伴關係的建立，促進光電發展與地方共榮，並結合民眾參與及公正轉型，才能回應地方永續發展的需求。

鄭教授進一步指出，臺灣在學習能源共榮的過程中，多半參考德國、日本等溫帶國家的經驗；然而，再生能源最具發展潛力的區域實際上分布於赤道南北，卻長期缺乏具領導性的國家經驗可供借鏡。這也使臺灣未來在再生能源制度、治理與技術整合上，具備發展高質性產業輸出的可能性。

在此脈絡下，鄭教授強調，地方應透過自主規劃，承擔起再生能源發電的主要責任，由地方政府實際主導。考量臺灣以再生能源為戰略資源的現況與必要性，其主要需求仍來自高科技產業，近年綠電亦多流向半導體產業，若要持續推進地方繁榮，再生能源發展勢必需與高科技產業相互搭配。

具體而言，可比照工業區的合理開發模式，於國土計畫中已劃設的城 2-3（城鄉發展地區第2類之3）用地中規劃專業化的再生能源電廠。鄭教授指出，目前地方政府所劃設的城 2-3 用地約 1.8 萬公頃，但實際已確定可開發者不足 1,000 公頃；依國土計畫規定，若 5 年內未完成開發，土地須回歸原先分區使用。未來勢必將有部分縣市面臨土地無法取得、建設經費未到位等困境，在回歸農業區與於過程中設置能源專區供太陽能使用之間，必須做出抉擇。

鄭教授強調，作為再生能源使用的土地仍具回復的可能，並得增加土地輕易轉為建地的阻力，避免土地一旦變更為建地後即無法回復的情形。透過善用城 2-3 用地作為能源專區，不僅可為地方提供誘因，也能以約萬餘公頃的空間，舒緩再生能源開發對農地的壓力。

最後，鄭教授指出，農電共生應回歸農業主管機關，依農業實際需求進行使用，而零碳社區、公民電廠，則可在此架構下接棒發展，成為地方能源治理的重要實踐形式。

三、 淨零地方義務與區域公正轉型

鄭安廷教授為第一屆公正轉型委員，他將公正轉型的思考納入再生能源的政策設計中。他指出，臺灣再生能源的佈建具有高度的區域集中性：太陽光電集中於西南部、離岸風電集中於彰化外海，地熱則多分布於中部、東部及北部大屯山一帶。然而，這些地區所生產的電力，卻多數供應給承擔極少綠電責任的新竹科學園區，形成能源轉型中「發電義務」與「用電權益」明顯不對等的結構問題。

為回應此一失衡現象，鄭教授倡議建立「淨零地方義務」與「開發利益共享」的制度框架，將區域不平衡納入能源與國土治理的核心議題。他認為，未來國土計畫在開發更多產業用地——如​​城鄉發展地區第2類之3（城2-3區位）時——應同步提高再生能源配置要求，各縣市政府不應一方面承諾半導體產業設廠，另一方面卻阻擋綠電開發，否則將持續加劇義務與權益之間的不對等。

進一步地，他提出一套「跨區域的再生能源與碳的社會扶持機制」設計的構想。例如，新竹與雲林可共同計算再生能源義務，新竹若無法在區域內產出所需的再生能源發電量，便應透過制度性機制，與雲林進行資源互補與利益共享，建立公平的跨區域扶持關係。

鄭教授強調，唯有將「綠電地用」與地方發展緊密結合，讓再生能源的利益回到地方，賦予地方更多彈性與選擇權，並讓每一個人都能共同承擔能源轉型的責任，2050 淨零目標才有實現的可能，也才能讓再生能源的使用，成為如呼吸般自然的日常實踐。

（圖右：陳婉娥主任。地球公民基金會攝）

陳婉娥主任：食物、農村與光電的共榮可能性

主婦聯盟環境保護基金會南部辦公室主任陳婉娥，則從食物與能源在同一空間生產的角度出發，探討能源公正轉型的土地複合使用課題。

一、 農村想像的衝突與在地需求的優先

陳婉娥指出，每個人對於農村的期待樣貌不同：農夫可能希望更多經濟發展，移居者則希望生活化、休閒化，生態朋友則關注農村的生態功能。當工業化的發展模式帶來經濟利潤，但利潤又沒有回到在地身上時，農村的矛盾會被強化，而再生能源的發展，正重現了這種過程。

她觀察到，臺灣農作空間（馬鈴薯、芝麻）與養殖空間（高雄彌陀的魚塭）在短時間內被光電地景改變，衝擊了當地居民的心理感受。

二、 光電作為農業抗熱傷害的工具

陳婉娥提出「光電是否能成為農業設施或政策工具」的關鍵提問。她指出，在氣溫持續上升的現實下，農作物正普遍面臨熱傷害問題，例如火龍果枝條曬傷、宜蘭一期稻作出現空包彈，以及臺中地區柑橘果實曬傷等現象。她進一步思考，光電技術是否有可能在此情境下，成為協助農業因應高溫衝擊的一種工具，而不只是單純的能源設施。

她引用日本的經驗指出，相關先行者在十多年的推動過程中，確實曾遭遇設計不良與社會衝突等挑戰，但最終透過回頭處理社區內部問題，並結合更成熟的空間設計方案，逐步取得政策支持與社會認同。她特別提及福島核災區結合太陽能光電、苧麻種植與放牧的案例，展現從生活與生產需求出發思考再生能源的可能性，也凸顯立體空間配置的潛力──下層為有機農業，中層為太陽能設施，上層則保留人與社區和平共用的空間。

三、 地方自主與防災韌性

在臺灣，農民若要自行投入光電建置，往往須承擔高達千萬元的投資與債務風險，對多數農民而言是一大門檻，也通常需要具備公司組織等相應的經濟條件。陳婉娥指出，正因如此，光電的發展在空間使用與制度設計上，必須有更周延的前提與配套，而不能單純以市場邏輯推進。

她分享的成功案例包括結合有機農業與生態保育的千葉山頭，以及高雄茄萣、阿蓮的漁電共生案場。其中，阿蓮案場透過在地協商，保留一至兩 MW 的電量供水車與在地使用，即使發生停電，也能避免因斷電造成魚群大量死亡，具體展現小型、分散式發電系統在地方防災與韌性上的實質價值。

陳婉娥總結，相關政策的出發點必須回到「人的需要」。唯有當再生能源的發展能回應地方實際問題，並讓土地得以被持續且合理地使用，農業與再生能源的結合才有可能真正被農民接受與投入。

(圖：吳志偉副署長。地球公民基金會攝)

吳志偉副署長：系統工程與轉型的陣痛期

經濟部能源署副署長吳志偉則以政府部會的角度，分享推動能源轉型時所面臨的系統性挑戰。

一、 臺灣推動轉型的背景與挑戰

能源轉型是一項系統性工程，再生能源是發展主力，但在過渡期間，仍需同步佈建燃氣電廠、輸配電設施與儲能系統。臺灣能源高達97%仰賴進口，缺乏自產能源構成國安風險，而再生能源是臺灣唯一具備自產潛力的能源，這也是當前推動轉型的關鍵必要性。

在太陽光電方面，屋頂光電已有一定成果，但相對容易推動的部分多已完成，土地資源仍是最大挑戰。他支持複合式利用，但前提是必須找到真正對農民有助益的模式。對於高強度開發未來才需使用的土地，短期內是否可先進行光電開發，這是一種低度開發的中繼選擇。

二、 跨部門協作與地方管制難題

副署長坦言，跨部門問題不僅限於行政院層級，垂直問題也存在。許多農業管制項目權責在地方，但每個地方的標準不一致，經常造成治理困擾。此外，大規模的離岸風電、地熱等也面臨挑戰。地熱開發尤其集中在原住民區域和大屯山區，必須先與原民會談妥機制，處理原民諮商的爭議。

三、 燃氣與儲能：系統韌性的關鍵

從目前技術的來看，臺灣仍須保留二到三成的燃氣電廠作為再生能源的補充型電力，以處理再生能源無法24小時運作的問題。天然氣是現行傳統發電中污染和碳控制較好的選擇。然而，蓋新廠址、處理海域環境、儲槽安全以及建設期長等問題，使得燃氣電廠的佈建困難重重。

在儲能方面，吳志偉提到，臺灣的電網較小，較容易控制，但必須確保儲能系統「一個都不能出事情」以贏得民眾信任。他以0403大地震為例，平地震盪時，第一個靠的就是儲能，證明了儲能系統在防災上的重要性，儘管量能仍需靠燃氣電廠補充。

四、 中央與地方的共識與責任

能源署副署長吳志偉總結，由上而下推動在許多不適合的地區會產生問題，這涉及到臺灣人對於土地的感情。地方想要持續繁榮，高階產業需要綠電，但地方政府卻沒有策略性的想法。他認同必須跟地方坐下談來達成共識，中央可以提供技術和法規，但最終必須落到地方自己去談，才能達成互利共生。


最後，主持人李根政收整三位講者的分享，指出各縣市都應承擔相應的能源發展義務，並以用電量最高的臺北市，以及爭取沙崙科學園區卻未設置自有電廠的臺南市為例，說明地方不能只爭取利益，卻將外部成本轉嫁他人。

在問答環節中，針對地方責任與韌性議題，講者們進一步提出以下觀點：

地方自主權與中央角色：鄭安廷教授回應，他贊成「綠電地用」與地方開發園區的方向。他指出，地方未必反對再生能源本身，而是反對由中央主導、卻無法共享利益的開發模式。中央角色應轉為「協助者」，而非公親變事主，讓地方有學習與協商的空間，形成學習曲線，逐步養成處理能源設施落地問題的能力。

災害韌性與電網設計：能源署副署長吳志偉表示，傳統電網採集中式設計，即便地方發電，仍須送回中央再回送。未來臺電將調整思維，推動小型電網（如學校、偏遠離島）作為防災節點。雲林已有自發自用並搭配電池的案場，在風災中未受影響，顯示分散式電網具備實質韌性。

共同體的責任：李根政強調，既然身處同一共同體，就不應將責任轉嫁給沒有聲音的人，而是必須落實「共同但有區別的責任」。能源轉型需要民主深化，集結社會力量共同參與改變。

此外，陳婉娥主任提醒，再生能源發展有必要重新檢視與界定相關門檻。若仍以服務工業發展為主要目標，將難以實現小而美的空間利用。空間劃定若能進一步深入城鄉，討論具特殊功能的區位，或許有助於平衡地方追求發展的期待與必須被保存的區域。

這場深入的對話清楚指出，能源轉型不僅是工程技術問題，更是空間正義與社會治理的挑戰。唯有透過中央與地方的互惠協作、差異化治理，並讓在地民眾真正參與決策，才能克服轉型陣痛，邁向淨零目標。

【紀錄講座資訊】

• 主題：11/2 能源與淨零轉型的空間規劃
• 日期：2025年11月2日（日）14:00-16:30
• 地點：地球公民基金會高雄總部（高雄市前金區中華四路282號5樓）
• 主持人：李根政（地球公民基金會董事長）
• 與談人：
  • 鄭安廷（國立政治大學地政學系教授）
  • 陳婉娥（主婦聯盟環境保護基金會南部辦公室主任）
  • 吳志偉（經濟部能源署副署長)
• 主辦單位：慈林教育基金會
• 協力夥伴：台灣人權促進會、臺南社區大學、四二四教育基金會、濟南教會、地球公民基金會