「藻礁公投」爭議釐清:三接已閃開藻礁?不蓋會導致缺電?

文/地球公民基金會副執行長蔡中岳
2021 年 03 月 02 日

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大潭藻礁。(圖片來源:Google earth)

桃園大潭觀塘工業園區中油第三天然氣接收站(下稱「三接」)案,2018年環評通過後至今爭議未停。近日,因環保團體發起的「搶救藻礁」公投連署,陸續被政治人物與藝人明星廣為宣傳,使得相關議題在第二階段連署結束前,突然躍上主流媒體與社群平台,一時引起極大關注。

昨(3月1日)藻礁公投宣布通過連署門檻,很有希望成為今年8月公投的題目之一。有著2018年公投缺乏社會討論的慘痛教訓,雖然此時藻礁的討論熱度增加,但許多議題仍有待釐清。筆者做為多年參與守護藻礁行動的運動者,試圖釐清以下幾項爭議,並提出一些觀點供大家參考。

爭議一:三接已經閃開藻礁,不會影響?

我們認為仍有影響,且影響範圍需要各方拿出科學證據檢視。

在三接討論興建的過程中,2016年以前,馬政府規劃確實是232公頃,面積相當廣大。2016年民進黨上台後,藻礁議題在環評過程中,政府與民間團體曾有坐下來談的機會。當時,雙方核對出藻礁最核心的保育區(現在所說的G1、G2),並在重新規劃時將藻礁核心區避開,成為現在的23公頃方案。

雖然對比於過去方案,現有的縮小版本影響看起來更小,但23公頃方案是經濟部提出的變更,民間團體並沒有接受。

主要原因是,雖然縮小了蓋接收站的面積,但因為需興建工業港讓天然氣載運進來,所以需要有外海防波堤,對整體沿岸流會有影響,並可能造成凸堤效應,使泥沙淤積在藻礁區上,影響範圍甚至擴及周遭的觀新藻礁保育區。因此部分學者認為,此23公頃方案仍會對藻礁造成影響,且目前工業港下方的礁石,尚無法確認有無藻礁及柴山多杯孔珊瑚的存在。

而事實上,三接工程因為2018年通過環評後,已經開始施工。那麼,施工是否有直接對藻礁造成影響?據了解,2020年農委會曾委託學者再次對水下情況做研究,該計畫報告尚未完整揭露,我們也將會持續追蹤。目前學者、政府、潛水教練紛紛在網路上貼出水下照片,但輔以的文字說明有巨大落差,這值得我們坐下來攤開資料好好討論。

爭議二:替代方案遷到台北港曠日廢時,且不可行?

我們認為政府應該公開資訊,評估各式替代可能,並開放公共討論的空間。

2018年環評時,民間團體大抵認同三接需要興建,但希望政府提出其他替代選項做為評估的可能。當時開發單位中油提出若轉移到台北港需要18年的時程,而時任環評委員的中研院生物多樣性研究中心鄭明修研究員則提出僅需要4-5年。

近日,經濟部則認為需要11-13年,姑且不論專家學者的意見,中油與經濟部的估算竟有超過五年的落差,這中間的原因何在?我們認為,各種評估都應該攤開資料供大家討論,而非只丟個時間但沒有提供估算的方法。此外,除了台北港之外是否還有其他替代方案的想像,而替代方案又會造成整體什麼影響,政府有責任做方案的選擇;倘若方案不盡如人意,提出替代方案跟風險說明也應該要是可以對話、可供檢視的。

此次爭議也有人提到,台北港方案因當地居民反對,所以新北市議會提案拒絕興建,並認為不應該成為替代方案的選項。藻礁無法像人類一樣可以為自己發聲,而願意為藻礁發聲的人們及相關資訊,也都應該在討論中並列呈現,做為評估的重要依據。

當年藻礁環評在極大的爭議中過關,是少數有環評委員退席甚至官員辭職明志的案件。而在2018年環評通過後,針對關鍵議題民間團體也多次行動,希望政府有類聽證會的形式,讓雙方可以就現有爭點做清楚且理性的討論,但政府始終未開啟溝通。因此,我們呼籲政府現在重啟溝通,至少把各種三接替代方案如實說明,讓全民共同思考能源轉型的路徑。

爭議三:不蓋三接會影響供電穩定?

我們認為會增加供電風險,但不致缺電。

三接是天然氣接收站,預計供應給大潭的八號、九號燃氣機組足夠的天然氣發電。這兩個機組本來預計在2024年提供的電力,各占1.1GW的裝置容量,經濟部表示加起來應占2024年整體電力的5%-6%左右,但不管三接延遲與否,並不阻礙興建大潭的八號、九號燃氣機組。

就算如經濟部所言這兩部機組都無氣可用,則依照2025年備用容量率約為17.2%,扣除這兩個機組發電,估計會回到11%左右的備用容量率。台灣在2016-2018年其實備用容量率都低於11%,但都沒有發生發電不夠導致缺電的狀況。

行政院前院長林全甚至在2017年立院總質詢時表示,備用容量率7.2%就足夠,多了都是浪費。因此,保守評估縱使三接沒有在觀塘興建,仍可維持穩定供電。

不可否認,調度的風險會比有三接時高。但我們也需重申,藻礁公投向來的主張是「需要三接」,只是「不要蓋在大潭藻礁豐沛的區域」,所以政府的替代方案格外重要。只可惜2018年藻礁環評爭議時,政府雖提出台北港的替代方案,但始終沒有執行,否則很可能上述的供電風險,只要撐個一兩年即可渡過。

亡羊補牢之計,是政府不應再一直堅持觀塘方案,盡早展開替代方案的評估,才是解決爭議、讓未來電力需求穩定的最佳解。

爭議四:不蓋三接就要繼續燃煤、繼續空汙?

我們認為三接不蓋的具體影響確實是短期內減煤期程無法加快,天然氣無法更穩定。

目前大潭一號到七號的燃氣機組,都是由台中接收站收了天然氣,以海管傳送到通霄、大潭使用。未來中火的燃煤機組為了減少排碳,會逐漸改變成燃氣機組,因此會減少大潭燃氣機組可取得的氣量。

儘管台中天然氣接收站擴建計畫正在進行,第五接收站也規劃在台中港,但整體來說,因應未來減煤的需求,天然氣的需求仍會高於供應。若大潭三接無法如期加入供氣,雖不至於影響供電穩定,但確實會影響老舊燃煤機組——台中中火、雲林麥寮、高雄興達——加速淘汰的進度,並拖慢台灣減碳的腳步。

不過要特別說明的是,發電業造成的PM2.5,在環保署的統計中占不到台灣整體境內汙染源的10%。雖然減煤期程會受影響,但空汙改善仰賴多管齊下的治理,絕對還有其他做法可行,例如產業與交通源的改善等。

另外,在上述供氣架構下,現在法定的天然氣儲存量是七天,但因應未來天然氣發電可能占全台灣的一半電力,所以一直想要修改天然氣儲存量到十四天。若三接沒有如期建置,這個增加天然氣安全的方向也會受影響。但縱使蓋在觀塘,因為海象不佳,中油自己評估一年可能有53天不能營運,因此對供氣穩定來說,三接蓋在觀塘不一定是最佳解,中興大學環工系莊秉潔教授更直指,三接移到台北港才能真正穩定。

上述兩個問題,都是因為「三接的必要性」,若三接不蓋在觀塘,而在其他地方加速進行,就可以讓上述問題更快解決。

爭議五:不蓋三接就要重啟核四?

我們認為所有問題,核四重啟都無法解決。

核四蓋了20多年,興建過程中弊案重重、蓋到一半淹水、「拼裝車式」地還蓋在斷層旁的老舊核四廠,是這次討論中最不值得一提的。在供電穩定上,核四在2019年經濟部的評估中,最樂觀的估計是要等N+7年後,才可以蓋好發電。這個N的影響因素,除了地方居民的不同意,更多是因為機組太過老舊找不到零件。

此外,這個時程因為今年核四建照過期,未來重啟核四光在建照重新取得合法申請的路徑上,就會拖更長的時間,且因為變成新核電廠建造,就需要符合福島核災後核電廠的規範,保守估計十年內絕不可能發電。就算不計核四廠的問題、無視核廢料處理困境、不管核災的高風險,核四廠真的要能商轉發電,樂觀評估也至少要等到2032年左右。

也就是說,若現在開始興建新的接收站,跟繼續浪費錢把核四廠蓋下去,是差不多時間完成的,而且核四也只有一部機組可以使用,電力貢獻遠低於大潭電廠。這就清楚顯示,核四廠的電是無法讓2025年的備用容量率往上加。簡單來說,就是供電穩定的風險不會因為核四而有好轉。

此外,最近因用過燃料棒的水池爆滿、被迫提前停機的核二廠一號機,更是沒有完成任務就先退場,造成其他發電機組負擔增加,是名符其實的豬隊友。可見在台灣未來電力發展脈絡的規劃中,依賴核電是不能解決任何問題的。

更不用說,減煤期程也同樣因新三接蓋好的時間點與核四高度重疊,所以核四的發電無法解決現在看到的空汙問題,天然氣的供應穩定則與發電廠無關。在藻礁公投領銜人已再次公開聲明,守護藻礁的能源轉型立場是「非核減煤救藻礁」的方向下,擁核人士不該一再想要綁架這場守護藻礁的公投,不應再用「吃豆腐」的手段叫囂。

傳統集中式發電,註定是「犧牲」的體系

在天然氣接收站的興建上,除了三接,在基隆協和電廠也預計要做四接(填海造地,底下也有珊瑚礁);在台中港外海除了既有的接收站,也預計要做五接(可能會影響白海豚的部分棲地)。三接是否造成藻礁的犧牲,在前文已經說明,更有待政府與民間真正坐下來對話與確認,而所謂四接、五接的議題也都值得好好討論。

而現有電廠的選址,無論是核一二的金山萬里、核四的貢寮,又或者常常被詬病的台中火力發電廠、雲林麥寮電廠、高雄興達電廠、恆春核三廠,都有當地人生活受影響的紀錄與經驗。若要維持穩定供電,現有的集中式發電——一個大電廠供應給遠方城市電力——註定是一個「犧牲」的體系。

回過頭來,如果我們不希望有人、生物持續被人類的發電而犧牲,如何增加節電的誘因如調整成合理的電價、如何發展相對不造成犧牲且可恢復環境的再生能源,是現階段最該大力推動的。但現實是,除了節電與發展綠電外,既有的電力系統要如何「選擇」,更值得大家有系統地一起討論。

藻礁議題是天然氣在接收站的位置選擇上,造成了現在藻礁的爭議,事關生物/自然界與人類關係的平衡與選擇,也同時是使用能源上的反思與檢討。

過去,守護藻礁行動有舉辦過音樂會、遊行、現地教育勘查等行動,也不斷在環評、政府會議中溝通。面對諸多爭議各說各話、無法釐清的情況下,也期待政府舉辦依行政程序法進行的聽證程序,讓公共議題有靠證據說話的機會。無奈此項訴求一直無法達成,在工程船已經開進了大潭藻礁,迫不得已才發起公投,希望讓公共對話可以持續。

過去幾個月之間雖在街頭連署、網路宣傳,但直到連署倒數幾日,才突然引起如此熱烈的討論,這當然與政治力介入有關。不過我們仍一本初衷,堅守「非核減煤救藻礁」的立場,不讓政治力綁架,也促使原來期待的公共討論得以發生。

務實推動能源轉型,讓綠能放在對的地方

我所屬的地球公民基金會,除了主張節電與發展綠電,也希望釐清現有各式發電的爭議,讓全民一起思考並做選擇。

接下來,我們會更務實地推動能源轉型。過去我們參與能源轉型推動聯盟,監督各縣市政府的節電計畫並與地方政府溝通,透過評比來提升地方能源治理能力。過去我們也推動綠能,但除了推動,更重要是讓綠能放在對的地方,所以要求政府建立環境與社會檢核機制,幫綠能找一個好位置。而在傳統能源議題上,我們參與公投、提出論述,都是希望能夠有更公開的資訊與平台,讓大家反思爭議背後的實質問題,並且一起面對與解決。

或許有朋友會問,藻礁連署通過後,會不會讓有心人趁機綁架藻礁公投,推核四重啟公投過關?我們要說,這是一定會的,因為部分擁核人士與有心的政治人物已經這麼做了,到8月核四重啟公投前只怕會更變本加厲。

這是我們的擔憂,更不樂見繼續下去,但沒收公投絕不是解決問題之計,面對假訊息跟中國資訊戰,台灣人民需要練習的是判讀資訊,這才是強健自我的根本。因此,盡可能提供社會更完整的資訊,讓公共議題的討論更純熟、更不易被操作,促進台灣民主深化,最是關鍵的課題。

當前的多頭難題,與2018年民進黨政府強行通過藻礁環評有絕對的關係,當時中油對於資料的隱瞞、說明不清,如今一一遭受質疑,更是罪魁禍首。而過去缺乏的關注、社會討論,此時已經藉由公投提案的熱度提升,有更豐富的觀點。由於目前藻礁公投連署人數已超過法定門檻,接下來執政黨已無法迴避人民對這項公共政策所提出的質疑。

氣候變遷與能源議題,不僅牽涉人民生活的食衣住行,更涉及國家整體經濟與環境政策,甚至國安與國際議題。因此期望本文能提供大家更多思考與判斷的線索,並希望台灣社會能充分尊重每個人在綜合思考後的價值選擇。期許大家不僅與環團一起支持藻礁,也用相同的力道與我們一起阻擋無用的核四,把資源用於建立更健全的節能與綠能發展環境。

 

20210302鳴人堂投書:
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