福島核災後15年，日本與台灣核電的抉擇與風險

福島核災避難者失去的，不光是現在或未來，他們甚至連「過去」和「自我」也被剝奪了。（攝影：胡慕情）

【編按】

2011 年 3 月 11 日，日本發生福島核災。15 年過去，新聞熱度逐漸淡去，但核災對當地社會、生活與政策治理的影響仍持續發生。截至 2021 年，相關賠償金約 920 億美元（約 2 兆 9030 億台幣）。即使金額龐大，農地、社區與產業的重建之路仍然漫長，部分居民回到家園，也有人選擇離開，許多社區至今仍未恢復原有生活方式。在政策與風險治理層面，核電與地方發展的關係仍是日本社會持續面對的重要課題。

與此同時，在台灣，位於屏東的核三廠正面臨新的政策節點。台電預計於2026年3月送出「再運轉計畫」，交由核安會審查。再運轉程序是否啟動，不僅是能源政策問題，也涉及地方安全、風險承擔與社會選擇。

在福島核災15週年之際，屏東縣屏北區社區大學、社團法人屏東縣愛鄉協會、地球公民基金會舉辦「福島核災後15年，日本與台灣核電的抉擇與風險—核三再運轉申請前的地方對話」講座，邀請屏東大學社會發展學系副教授林育諄主持，並由研究日本與台灣反核運動的日本一橋大學社會學博士陳威志、地球公民基金會董事長李根政與在地居民對話，從日本災後現況出發，討論屏東的在地議題，並希望在核三再運轉申請啟動前，開啟在地社會的公共討論空間。

從福島到今天——核災如何改變日本社會與核電政策

2011 年 3 月 11 日，日本東北地區發生東日本大地震與福島核災。15年過去，福島核災是否真的「結束」？日本社會如何理解核電風險？這些經驗又能為台灣帶來什麼提醒？

陳威志博士，從日本核電發展歷史、福島核災帶來的社會衝擊，以及災後政策與社會變化，帶領聽眾重新理解福島災後15年的樣貌。

他指出，核電產業的歷史，也是人類社會與「遺忘」對抗的歷史。回顧災難，不只是為了記住過去，更是為了避免同樣的錯誤再次發生。

核電大國的成因與條件：日本核電發展與「安全神話」

福島核災發生前，日本是全球重要的核電國家之一，全國共有 17 座核電廠、54座機組。但多數核電廠位於偏遠地區，使得許多日本人其實並不清楚自己的國家擁有數量如此龐大的核電設施。

日本的核電發展具有特殊制度結構：中央政府希望推動核電政策，但往往不直接出面，而由地方電力公司進入地方協商。常見模式包括電力公司詢問地方是否願意設置核電廠，或地方政府主動邀請核電廠進駐，希望帶動地方經濟。

這樣的制度安排背後，還有著以科學家以及媒體大亨（例如讀賣媒體集團）為基礎而建構的核電安全論述，在此軟性的潛移默化之下，原爆受難國的多數大眾逐漸被說服要在核子的和平利用上超越過苦痛、治癒創傷，形成所謂的「核電安全神話」。

另一方面，日本社會對反核運動的認識其實十分有限。由於中央媒體與地方媒體長期分離，各地反核運動除非發生大事，不然只被地方媒體報導，難以進入全國視野。結果是，日本雖然各地都有反核抗議，但多數國民並不了解。

1980 至 1990 年代之後，隨著國際社會對核電安全問題的討論逐漸傳入，以預定地或所在地為中心，核能風險的意識開始擴散，日本新建核電廠遭遇較大的困難，速度開始放緩。面對國內市場趨於停滯，日本核電產業也開始尋找海外市場，例如台灣的核四廠，就是日本核電產業在 1980 年代推動技術輸出的重要案例。

福島核災後：日常生活的崩壞與社會運動的再度興起

2012年10月12日晚間位於日本首相官邸前的反核抗議。（崔愫欣攝）

陳威志回憶，當福島核災發生時，他已在日本過了三年學生生活，正在為碩士論文奮戰。地震當天，一名水電師傅正在他家修理浴缸。劇烈搖晃持續近5分鐘，在陳威志他們的勸說下，職人才放下對工作的堅持，緩緩走到屋外，看著天空語重心長地說：「這應該是我一生遇過最大的地震。」

地震造成的左右與上下並行搖晃，使許多人震後數天仍感到暈眩，甚至難以閱讀或入睡。但真正改變日常生活的，是隨後發生的核災。

核災帶來的恐懼並非立即死亡，而是一種長期的不確定性。輻射落塵隨降雨落下，附著在人體與農作物上。彼時，許多蔬菜類因輻射污染無法食用，東京水源也受到污染。日本歌手斉藤和義在核災後創作歌曲〈都是騙人的（ずっとうそだった）〉，唱出人們「想吃菠菜卻不能吃」、「原本認為理所當然的生活無法繼續」的心情，也質疑政府與企業過去宣稱的核電安全。

福島核災也改變了日本社會運動的樣貌。1970 年代之後逐漸衰退的學生與社會運動，在核災後重新活躍。工會團體再次走上街頭，同時出現大量以個人身分參與的年輕世代，他們用手工紙板寫上標語，在抗議現場發揮各種創意，形成不同於過往的抗爭景象。

自2012年開始，每週五傍晚都有民眾聚集在首相官邸前抗議核電政策（主辦：首都圏反原発連合）。抗議行動持續10年，有時只有少數人，有時則聚集數萬人，但行動始終沒有停止。

防災與減災：《福島十大教訓》

由日本民間團體整理的《福島十大教訓》已翻譯成14種語言，在網路上無償提供下載。（中文版由綠色公民行動聯盟翻譯）

陳威志也介紹日本民間團體整理的《福島十大教訓》。這份手冊已翻成14種語言，在網路上無償提供下載。該手冊的目的並非單純反對核電，而是從「防災」與「基本人權保障」的角度出發，試圖總結福島核災的第一手經驗，提醒社會如何在面對核能風險時建立更完善的制度與準備。換言之，如果社會仍選擇使用核電，就必須誠實面對這些風險，並從災難中學習。

這十大教訓包括：不要輕信「核電絕對安全」、緊急情況先避難、留下避難紀錄、保障健康調查與資訊公開、市民參與食品安全檢測、理解完全除污的不可能性、改善核電廠作業員勞動條件、重視災民生活與社區重建，以及建立災民參與的法律制度。

手冊特別強調地方政府與居民角色。例如福島核災初期政府先宣布 10 公里疏散區，後來擴大至 20 公里與 30 公里，但放射性物質會隨風向擴散，影響範圍可能遠超行政區。若類似事故發生在台灣核三，也可能出現「台東輻射落塵高於屏東」的情況。

福島核災後日本政府劃設的避難區域示意。紅色圓圈為距離福島第一核電廠20公里的警戒區，黃色為依輻射量判定的「計畫性避難區域」，藍色為需隨時準備撤離的「緊急避難準備區域」。圖中可見避難範圍並非單純同心圓，而是受到放射性物質擴散方向影響。資料來源：福島縣政府「ふくしま復興情報ポータルサイト」。

此外，避難過程與暴露經驗若未被記錄，未來將難以判斷健康風險與醫療需求。福島雖然進行過部分健康調查，但並未進行全面性的健康普查，也引發災民對資訊透明度的質疑。

這些經驗顯示，核災並非單一事故，更是長期的社會治理問題，涉及健康、環境、勞動與民主參與等多個面向。對於地方政府與社區而言，福島的經驗也提供了重要的防災與公共治理借鏡。

日本核電與福島的現在：除役、重啟與能源轉型

福島核災後，日本能源政策曾出現重大轉折。2012 年民主黨政府提出「2030 年代核電歸零」，但同年自民黨重新執政後，政策轉向重新使用核電。必須強調的是，該次國會總選舉，核電並非主要爭點，包括自民黨在內的主要各政黨，幾乎都主張要逐步放棄對核電的依賴，只是時程路徑不同。

然而，核電廠重啟的實際進展並不如政策宣示般順利。截至 2026 年，日本原有 54 座核電機組中，僅約 15 座完成再運轉。其原因包括：部分機組在事故後受損而直接宣布除役；部分機組為符合新的管制標準，需投入動輒數百億日圓的龐大成本；此外，重啟仍須取得地方政府同意，面臨一定的政治門檻。

取自日本經濟產業省資源能源廳網站。圖示截至2026年2月日本核電廠的運轉、審查與除役狀況。

福島核災的後續問題仍未解決，2024 年8 月福島第一核電廠透過遠端裝置首次取出熔毀核燃料碎片，一次僅取出0.7公克，目前僅取出極少部分，核電廠內仍有約880公噸熔毀核燃料碎片，日本也尚未完成任何商業核電廠除役工程。

另一方面，政府透過調整「災民定義」降低官方統計人數，例如將輻射暴露標準從每年1毫西弗提高至20毫西弗，使部分地區不再是避難區，該區的居民也就不再被視為災民，形成所謂「災民不可視化」。

陳威志指出，雖然日本仍計畫持續使用核電，但政府同時將再生能源定位為未來的主力電源，並設定2040年再生能源占比達40%至50%、核電約20%的政策目標。換言之，在日本的能源政策中，核電與再生能源並非二擇一的關係，而是並存的能源結構。因此，部分台灣媒體暗示「再生能源發展受限，因此需要重新擁抱核電」的論述，其實並不符合日本目前的政策現實。

全球核能趨勢、核三重啟爭議與台灣的選擇

地球公民基金會執行長李根政在演講中，先從全球核能發展趨勢談起，再回到台灣近期的核三重啟公投與政策討論。他指出，核電問題不僅是能源技術議題，也涉及風險分配、民主程序與社會選擇。

全球核電發展：民主國家難推進、集中威權體制國家

全球核電新增幾乎集中於中國，中國以外地區整體呈現長期萎縮。資料來源：2025世界核能產業現況報告（正體中文摘要）

李根政引用《2025世界核能產業現況報告》指出，近年全球新增核電主要集中在政治決策高度集中的國家，如中國與俄國。在多數民主國家，核電廠興建則面臨愈來愈多政治與社會阻力。

核電產業也面臨建廠成本高昂、工期延宕與電廠老化等問題。例如法國新建核電廠工程延宕12年。

另一方面，全球許多既有核電廠正逐漸進入除役期。若要維持目前核電規模，全球每年新建容量必須達到過去10年的2.5倍，才能抵消老舊機組退役速度。但實際情況是，新建速度遠遠追不上除役速度。

因此報告預估，全球核電裝置容量將在2027至2029年之間開始出現淨減少，並在2030年前後明顯下降。這樣的趨勢，也與近年部分「核電復興」的說法形成對照。

核三重啟公投：民意與風險分配的矛盾

李根政分析近期核三重啟公投結果。整體而言，同意票高於不同意票，但在高雄、屏東與宜蘭等地，反對比例較高，屏東更是不同意比例最高的縣市之一。

他指出，本次公投討論時間短、資訊不足，使選民難以充分理解核電議題，也難以進行具知情前提的民主討論。此外，同意票僅占全體選民16.42%，是否能代表社會共識仍值得討論。

李根政也以金門為例說明民意的矛盾：本次公投金門同意比例高達93%，但民調顯示，支持核電廠設在金門者僅約42%，支持核廢料掩埋在當地者更只有35%。這反映出核電政策最根本的問題仍然是：「電廠要設在哪裡？核廢料要放在哪裡？」

萬年核廢台灣最終核廢料處置場在哪裡？（全國廢核行動平台提供）

新核能與電力需求

近年部分倡議者主張以小型模組化反應爐（SMR）等「新核能」技術解決能源問題，但李根政指出，SMR仍處於開發階段，最快也要到2030年前後才可能商轉，且可能產生比傳統核電更多的核廢料。

另一方面，半導體與AI產業的電力需求快速增加。經濟部估計，2026至2030年新增用電需求將達5GW。目前政府提出的短期解方仍以天然氣電廠為主，而核三若要重啟，不僅程序複雜，也充滿不確定性。

核三重啟：複雜而漫長的程序

李根政將核三重啟的可能流程分為三個階段：

• 第一階段為現況評估與自主安全檢查，目前已由台電與經濟部啟動。
• 第二階段為技術審查，包括老化評估、耐震分析與輻射影響評估等，由核安會與國際專家進行審查。
• 第三階段才是政治決策，包括是否提出再運轉申請、核安會是否核發執照，以及是否需要環評等問題。

整體而言，重啟程序將是一個漫長且充滿不確定性的過程。

核電三前提與地方民主

針對政府提出的「核安無虞、核廢有解、社會共識」三項前提，李根政也逐一提出疑問。

在核安方面，他指出若像日本敦賀核電廠斷層調查一樣需要長達十年時間，台灣是否能在壓縮的審查時程中確保安全？

在核廢方面，台灣至今仍未建立高階核廢料最終處置的立法與場址制度。

在社會共識方面，他認為應納入地方政府與居民參與，建立完整的資訊公開與民主授權程序。

核電是高度嚴肅的選擇

李根政最後分享自己參與核三廠核安演習的經驗。他指出，核電運轉需要大量防災準備，甚至需要動員國軍直升機，顯示其風險與管理成本遠高於一般能源。

2013年舉行第19號核安演習，模擬輻傷傷患後送（地球公民基金會提供）。

他認為，核電是一項跨越世代的決定，涉及數十萬年至數百萬年的核廢料管理問題。因此社會在討論核電時，不應抱持輕率態度，也不能以核電來替代解決再生能源政策中的問題。

「再生能源確實有許多需要改善的地方，但這些問題不能用重啟核電來解決。」李根政表示，真正的課題仍是如何在民主程序下，面對能源轉型與風險分配的選擇。

核災風險、地方權利與能源選擇

在兩位講者分享後，現場也展開多項提問與討論，焦點集中在核災風險、災後治理、地方參與以及能源政策等議題。

有聽眾提問，日本福島核災的賠償金額已累積高達約 920億美元，在這樣巨大的災害成本下，日本社會如何討論「風險應由誰承擔」？此外，日本政府長期提出「復興」的政策敘事，但對於那些仍無法回到家園的居民而言，這樣的復興是否真的彌補了被破壞的社會關係？也有聽眾關心，日本曾經歷兩年「零核電」的狀態，既然社會並未因此崩潰，為何日本政府仍持續推動核電重啟？

另一些問題則聚焦在制度層面。核安審查通常高度技術化，在這樣的制度下，民眾要如何參與決策？對於核電廠所在地的居民而言，是否應該擁有實質的否決權，不讓全國多數的決定迫使地方承擔，這樣的否決權又該如何從地方爭取？

2025年9月11日，屏東縣恆春鎮核三廠辦理核安第31號演習實兵演練，模擬核安事故情境下南灣海灘遊客之疏散與應變作業。（李根政攝）

在地農民張清文先生也分享了第一線的經驗。張清文是恆春在地農民，也是鄰近核三廠的有機農耕者，為現任屏東縣監督核能安全委員會的委員。他表示，恆春在地居民其實「很怕死」，多數人並不希望核三廠繼續運轉。然而在現實條件下，居民往往只能退而求其次，嘗試從防災與逃生計畫的角度監督核電廠。

他指出，從實際檢視核三的逃生計畫來看，仍存在許多漏洞。更令人憂心的是，多數在地居民甚至並不清楚核三廠的避難路線。張清文舉例，他曾在有機農業課程中詢問學生是否知道核災發生時的逃生方向，卻發現大多數人並不了解相關資訊。雖然政府曾舉辦防災演習，但實際參與的在地居民比例仍然相當有限，防災宣導與居民參與仍有很大的落差。

李根政則從制度與公共治理的角度回應。他指出，屏東的消防量能與直轄市相比存在明顯差距。例如同樣設有核電廠的新北市，消防單位主管核安的行政資源約為屏東的兩至三倍。在討論是否支持新核能技術（如SMR）之前，更重要的是確保既有核電設施的安全監督與除役過程受到充分監督。

他也指出，核安審查雖然技術性高，但最基本的民主原則仍然是資訊公開與民眾參與。許多環境政策的制度進步，例如環評程序逐漸公開，往往並不是政府主動改革，而是長期公民監督與社會運動所促成的結果。如果核安審查只剩少數環團在監督，將難以保障社會安全。

對於日本曾出現「零核電」的經驗，陳威志補充說明，日本確實曾有約兩年沒有核電機組運轉。不過，那段時間並非政府政策決定走向非核，而是因為新的核電重啟管制標準尚未制定完成，各電廠無法申請重啟，因此屬於制度過渡期間。當時政府（安倍內閣）與部分媒體多次強調電價上漲與能源進口增加，並將原因指向「沒有核電」。然而，日本經濟的長期停滯，其實與1990年代以來被稱為「失落的三十年」的結構性問題更為相關。

他也指出，日本核電長期具有明顯的「電力殖民」結構。福島與新潟等地的核電廠，主要供電對象其實是東京等大都市，而不是電廠所在地。核災之後，一些受災社區開始推動農業與再生能源結合，例如農電共生，希望降低對大型電力公司的依賴。

在核廢料問題上，陳威志說明日本目前採取自願申請的方式進行高階核廢料選址。地方政府若同意進行文獻調查，便可獲得補助，即使最後拒絕設置最終處置場，也不需要返還經費。這種制度正是因為過去以純科學方法從全國篩選場址的方式難以推進。

李根政最後回到台灣的制度問題。他指出，低階核廢料最終處置場依法需要地方公投授權，但核電廠重啟卻沒有相同的民主程序。日本核電重啟需要地方首長同意，其實並非法律規定，而是長期形成的政治慣例。他認為，核電廠所在縣市的居民理應有權利表達是否接受這項風險。

他也呼籲，能源議題不應只停留在網路討論，而需要更多在地社會的實體對話。每天用電的人，其實都在參與這個系統。李根政表示，能源選擇其實涉及一個社會如何分配風險與責任，因此更需要公民共同參與討論與決定。

災難頃刻，治理與深化的討論卻是長期課題

主持人屏東大學社會發展學系副教授林育諄在最後的總結中指出，福島核災提醒我們，災難的發生往往只是一瞬間，但災後社會所要面對的影響與治理問題，卻是長期而深遠的過程。核電議題也不只是技術能否運作的問題，更涉及資訊公開、公共參與、監督機制與責任分配

福島核災的嚴重性不僅在於規模尺度，時間更成為災難複雜性提高的重要變因。（攝影：胡慕情）

他也提醒，無論是核安、核廢還是社會共識，關鍵問題在於這些原則是否真正被落實。對屏東而言，更重要的是如何建立良好的公共討論條件，讓在地居民能夠充分參與能源議題的討論與決策。

林育諄指出，在社群媒體與演算法影響下，公共討論的空間正逐漸被同溫層分割，人們越來越不願接觸不同立場的觀點。如何重新建立能夠彼此傾聽與對話的公共討論環境，也成為當前民主社會面對的重要課題。

本文為2026年3月11日關鍵評論網投書：311福島核災後15年，日本與台灣核電的抉擇與風險／林冠伶(記錄彙整)