三接遷離大潭藻礁公投，地球公民基金會的觀點和建議

三接遷離大潭藻礁公投，地球公民基金會的觀點和建議。圖為興達發電廠。（圖╱地球公民基金會）

距離公投不到一個月，天然氣第三接收站（簡稱三接）遷離大潭藻礁海岸與海域公投案，是關心環境保護與能源轉型的公民，最為糾結的課題。

上週（11月16日），《報導者》寫出了環保團體之間的分岐，讓社會看到這個題目判斷上的艱難。地球公民基金會身為同時關注國土保育與能源轉型的組織，正是尚未表態的組織之一。公民投票只有同意、不同意、廢票或不投票的選擇，地球公民自許為環境專業組織，有責任向公眾說明我們的判斷為何。

今年4月時，我們和友團舉辦對焦會議釐清課題，10月政府提出了「再外推方案」，近日，公投提案方則提出台北港替代方案，這半年多來社會的諸多討論，讓我們對於三接對於能源轉型、中南部減煤時程、老舊煤電廠除役的影響，對藻礁生態的影響、替代方案可行性，重大爭議，已愈來愈清晰。

我們建議對三接遷離大潭藻礁海岸與海域公投案投不同意，也籲請尊重決定投下同意票的選民。以下從幾個觀點，提供選民參考。

從聲援團體的角度看保護藻礁運動

桃園的藻礁長達27公里，從竹圍漁港的南崁溪，南至觀音鄉大堀溪口近20公里的藻礁海岸，受到工業嚴重汙染與「突堤效應」影響，僅最南邊的觀新藻礁，在桃園在地聯盟等團體與保育人士的長期倡議努力下，被市府於2014年公告為「桃園觀新藻礁生態系野生動物保護區」；而夾在北邊嚴重破壞區和保護區之間的，正是這次環保團體想要爭取不受工程影響的大潭藻礁。

大潭藻礁影響，應分為礁體本身、與其形成的藻礁生態系兩部分來談。經濟部目前提出的再外推方案，依據現有地質鑽探資料，已迴避了大潭藻礁G1、G2已知的主要礁體範圍，加上海域不濬深航道、亦無填海造陸，對礁體本身影響減小許多。如今大潭藻礁未知的保育風險，是再外推防波堤的漂沙是否影響整體藻礁生態系。此部分各界尚無定論，根據成功大學水工試驗所的模擬，再外推方案會使海流加速、減輕藻礁淤沙；藻礁公投推動聯盟則認為，外推後突堤效應影響範圍反而將變大。

儘管此項爭議有待後續釐清和驗證，但不可否認，經濟部推出的再外推方案確實朝向減輕生態影響之目標，而該措施預計將使完工時程將延長2.5年、增加150億預算，已屬環境運動中罕見的角力成果。

中油三接工程的歷史、環保運動的堅持和政府的程序爭議，我不再細數。每一場社會運動下來，參與者對運動成果的評價總是有差異，如果從大潭藻礁的保護運動至今的結果來看，我認為已達成了很重要的成就。正是潘忠政老師等環保人士和團體的堅持和無私的努力，社會才看到了藻礁生態的珍貴和重要，因而劃設了觀新保護區，以及因公投的壓力，讓政府提出再外推方案，將大潭藻礁的破壞減到最小，並且將環評差異分析報告（簡稱環差報告）送環評會審查。

我們能夠理解公投提案方堅持履行對連署群眾的承諾，持續擴大運動的戰果，努力推動公投通過，要讓三接離開大潭海域。但是，我們也不能無視三接在能源轉型中扮演的重要角色。

生態保育與能源轉型的對話中，我們學到的經驗

首先，我們認為三接與國光石化不應相提並論，國光石化從開發到營運都是高汙染、高耗能、高碳排，流血輸出的產業，而天然氣在台灣能源轉型──邁向淨零排放的角色則是取代核電和部分燃煤、搭配綠能，以達成非核、減碳、減空汙的重要能源設施。這一點護礁提案方並不否認，也因此在日前提出了台北港作為大潭的替代方案。

天然氣和煤碳相比，碳排及氮氧化物約僅4成，硫氧化物等直接排放的空汙更不到1成，且完全沒有重金屬的汙染，可以說是從煤碳過度到再生能源很重要的橋接能源，世界各國的規畫皆然，因為就是沒辦法一口氣直接跳到再生能源。近來爭論的天然氣甲烷逸散排放問題，主要是在開採階段，需要的是強化其監管減少洩漏。全世界主要地區，即使把洩漏率都考慮進去，天然氣的溫室氣體排放還是比燃煤少很多，台灣做為購買者，可以要求出口國生產商減少洩漏。

2016蔡政府上台之後，提出了電力結構的轉型目標，2025燃煤要從50%降到30%，這需要增加大量的天然氣供應。

然而，台灣現有的天然氣接收站位於高雄的永安、台中港；用電最大的北部，雖已建好大潭天然氣電廠，卻沒有天然氣接收站。於是，可以就近供應大潭電廠的天然氣第三接收站非常重要。

北部的用電缺口一向高於中南部，「南電北送」是長期的區域不正義，公投案如果通過，將極有可能延宕雲林麥寮燃煤機組、台中燃煤機組、高雄興達老舊的燃煤機組的退場、或轉為備用的煤碳使用量。中南部空汙嚴重，此時再燒煤碳，把電送到北部，情何以堪？

如果三接可以順利在2025年供氣，經濟部預估將可以取代137億度的燃煤發電量，那麼高雄興達兩部、台中電廠兩部老舊的燃煤機組就可以提早轉為備用，或者提前除役（註）。

事實上，高雄興達電廠也正在新建燃氣電廠。地球公民基金會原本的主張，是支持新建燃氣機組、但要先拆除全台最老舊的燃煤機組，再原地新建，以完整保留台電所購置的永安廢棄鹽田溼地。但在環評過程中，理解到為了加速減煤時程，難以先拆後原地興建。最後，我們和高雄市野鳥學會等團體協力與經濟部進行協商，盡力讓台電最大保留了鹽田溼地的面積，承諾往後不再開發，且成立生態保育小組，監督後續保育工作；同時讓燃煤2部機組提前除役、2部機組轉為備用。

過去，我們本就和鳥會等友團協力推動茄萣、永安溼地保育工作，就生態保育的角度，勉強接受這樣的結果，似乎是個妥協，但卻可能是當下就各種利害衝突下，最可能的解方。這是我們從能源轉型課題中，所學習到的經驗。

反觀台中電廠要新建天然氣機組，盧秀燕市長主張，若要增加2部燃氣機組、就一定要拆除4部燃煤機組，導致延宕台中燃煤機組停機轉為備用的時間。

作為同時推動國土保育、能源轉型、減空汙的團體，在三接再外推方案已盡可能迴避藻礁生長的潮間帶的情況下，我們認為：

透過公投堅持三接離開大潭，並非對台灣最好的選擇。

2019年2月18日，針對環保署將舉行的興達燃氣電廠環評第三次專案小組會議，高雄10個民間團體共同在高雄市政府前舉辦記者會，希望高雄市政府提高層級，到興達電廠環評會議與民間站在一起，救空氣、護溼地、讓老舊燃煤提前除役。（圖╱地球公民基金會）

開發案的程序正義

台灣生態環境的保護運動，是社會極其微弱稀有的聲音。儘管各種民調都顯示國人重視生態環境，然而真正願意了解和採取行動的人還是很少。

桃園藻礁的保育，若不是潘老師等人至今的堅持，劉靜榆、陳昭倫等學者的研究，國人不會知道大潭藻礁的珍貴與保育重要性。

回顧三接環評爭議，地球公民曾在公投成案時的聲明提到：「對於當前的兩難困境，民進黨政府要負起最大的責任。」原因在於2018年行政院賴清德前院長急於定案，強勢介入環評，導致5位環評委員因此退席抗議，最後由官派委員主導下通過環評案，詹順貴前副署長並因而請辭下台。而在2018年環評通過後，民間團體也多次行動，要求政府針對尚未解決的關鍵議題舉辦類聽證會的形式，讓雙方可以就現有爭點做清楚且理性的討論，但政府始終未開啟溝通。

至今，民進黨尚未對於當初粗糙的環評公開致歉反省，也沒有正面回應聽證會的訴求。護藻團體對於執政黨的信任就是這樣流失的，這也是包括地球公民在內，許多聲援、支持三接遷離大潭藻礁公投的各界人士和組織，當初聲援公投來迫使民進黨政府出面跟民間社會對話的理由之一。

三接「再外推方案」的環評差異分析報告，已召開第一次專案小組審查，有專家認同「再外推方案」可望大幅降低對藻礁及海洋生態的影響；有專家則認為欠缺充足證據，宣稱仍然影響甚鉅。在沒有審查結論之前，我們都無法妄斷。然而環評制度的設計是，如果環差不通過，就回到原方案，或者做出退回經濟部的選項，我們希望過去沒有釐清的爭議，有機會在環差會議上討論。

同樣的，最近公投提案方提出了台北港做為替代方案，在台北港既有港區寬度不足、BOT廠商未必願意放棄權益讓出碼頭的現實下，開發恐仍需填海造陸、拉設天然氣海管，這些衝擊影響、時程需求都尚未調查。難以現在就說，台北港對環境生態的影響，必然小於大潭再外推方案。

程序正義能否藉由公投導正？我的答案是：

程序正義難以只仰賴制度，沒有一勞永逸的解方，只能在一次又一次的角力中去爭取強化，這就是民主制度的正反兩面。如何在程序正義和時效上拿捏分寸，這不僅是執政者的考驗，也考驗著社會的價值取捨。

民進黨在三接案以政治力介入強勢通過，不願召開聽證會釐清爭議，該受到譴責和導正。但是公投案的結果是全民在承受，如果因為程序有不正義，就讓公投通過，導致減煤時程的減緩，受害的是中南部繼續吸髒空氣的人民。

我們認為：

程序正義的追求是另一個長期戰場。或許三接遷離大潭公投案的投票選擇各自有差異，然而，強化開發案應有的程序應是很大的社會共識，如何讓執政者不再規避適時的依法舉辦聽證，盡速公告聽證程序的配套子法，以及推進環評制度改革，很需要持續且強健的社會力，才有機會推進。

替代方案與轉型路徑

大潭三接的減煤效果，難道不能用節電或能源管理、耗能產業轉型的做法，從需求端降低電力需求嗎？

我很同意「除非大幅減少能源使用、否則環境衝突只會加劇」。

面對氣候緊急時代，台灣繼日本、韓國宣布邁向2050淨零排放之後，蔡英文總統也做了同樣的宣示。台灣地狹人稠，既要調和能源設施與生態保育、農漁發展的衝突，又要面對減碳時程壓力，維持經貿競爭力，可預見將是一個極為艱難的挑戰。台灣的減碳腳步已經嚴重落後，減少空汙更是迫在眉睫。現實面，氣候愈來愈炎熱，中美競爭下台灣經濟持續成長，及朝向電氣化轉型以汰除化石燃料的需求，都使得台灣的用電量不斷創新高，產業用電和民生用電皆成長。

我們認為：

必須透過節電、能源管理去抑制需求，同時持續擴大天然氣、再生能源，取代燃煤這種骯髒的電力，齊頭並進才有機會達成減碳和減汙。

三接每年有減500萬噸煤的效益，如果有了三接加上需求端管理、節電，就可以深度減煤，效果可以再累加。

而最困難的是產業結構調整。汰換柴油老車的例子記憶猶新──大型柴油車的PM2.5排放不亞於燃煤電廠，然而，儘管政府祭出各種補助要協助老車淘汰，但卻碰到車主強烈抗議，甚至連部分反空汙團體都來助陣。

這反映著，產業轉型就是會碰到就業和經濟的挑戰，因此，國際間提出「公正轉型」的概念和配套，嘗試調和這些矛盾。這需要劃出時程表，不可能馬上達成。

我們一定要在既有的發展框架下，提出減碳減汙的解決方案和路徑嗎？當然不一定。

接受三接「再外推方案」，確實不是一個根本解決環境問題的作法，只是盡可能降低對環境衝擊。我們期待各界一起來探討，我們是否有更好的選擇。但公投在即，我們恐怕無法等到這個答案出來，才做出選擇。

結語：盡可能求取最大社會共識

三接遷離大潭公投案，涉及到能源轉型中減碳、減煤、減空汙的時程和代價，以及我們願意為生態環境的保護做到什麼程度，然而，公投只有通過與不通過，每個公民都得在投票時做出選擇。本案涉及生態保育、能源轉型、程序正義或社會共識，投票行為的背後往往反映著不同的價值排序，即使同為環境生態的關懷者，投票意向也有差異，我們呼籲彼此互相尊重。

地球公民做為一個曾經聲援和支持公投連署的組織，在三接再外推方案出爐之後，我們就現有已知的資訊判斷，認為這是一個可以兼顧增氣減煤時程，同時迴避對藻礁破壞的折衷方案。就當時所支持的公投做為一個運動策略，已達成階段性目標，接下來，需要的是更多的公共討論，以取得能源轉型路徑的共識。

社會運動的目標是為了促成正面改變，而不是為了輸贏。因此，從上述幾個觀點，呼籲選民深入了解利弊得失，我們建議三接遷離大潭公投案投不同意，也尊重主張三接應遷離大潭的選民。誠摰呼籲不同立場的各界人士避免人身攻擊，回歸事理與公共政策的討論，否則將嚴重壓抑和傷害了言論空間。

台灣環境團體並非一體，各組織本來就存在著路線和作法的差異，對於減煤、減碳、減空汙，可能有不同的路徑和策略方案。如果三接公投可以促進環境運動背後的價值、知識、路線辯證，對於台灣社會邁向更理性成熟的公民社會未嘗不是一件好事。能源轉型、環境永續之路尚遙，很需要更多積極公民、社群、團體的參與和合作。環境價值是台灣多元價值的一部分，必須要透過對話爭取社會的支持，而非自然而然成為一個優先的價值。

地狹人稠的台灣，要邁向2050淨零排放是一個極為艱難的挑戰，三接的衝突矛盾只是開始。基隆協和電廠的天然氣第四接收站正在環評審議，填海造陸的爭議未必小於三接；光電需要大面積的土地，與農漁村、生態環境空間衝突是現在進行式。執政者應在淨零時程壓力下，充分考量社會公平、環境最小衝突，透過能源設施的國土規劃、生態基礎調查、健全環境與社會評估，落實程序正義，盡可能求取最大社會共識，不應再重蹈政治力介入三接環評的覆轍。

人非聖賢孰能無過，環境團體也是，對於三接公投案的建議，地球公民歡迎各界指正，如同每位公民的投票選擇，未來也將一起承擔歷史檢驗。

（本文為2021/11/29 刊載於報導者：三接遷離大潭藻礁公投，地球公民基金會的觀點和建議）