地面光電實地調查

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光電發展須兼顧國土規劃、生態保育、農漁產業及公民參與
2023 年 07 月 19 日

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空間計畫要到位,農漁光電要對話。(圖/地球公民基金會)

台灣自2016年開始推動再生能源至今,有許多成功或失敗的經驗,面對再生能源勢在必行的趨勢,地球公民認為,我們有必要知往鑒今,改進未來的綠能政策,讓再生能源在對的地方、用對的方式加速發展。尤其在地狹人稠的台灣,地面型光電的發展更是一大挑戰,不僅攸關能源轉型的成敗,更牽動國家的社會、環境及空間規劃等治理課題。

地球公民基金會自2022年起針對苗栗、花蓮、台南等三縣市及其它縣市的各類地面光電案場展開田野調查,進行實地現勘、利害關係人訪談、參與審查會議與文獻蒐集,梳理錯綜複雜的光電開發程序,剖析過往不利耕作地、漁電共生到近期「綠能發展區」等光電政策與土地法規所面臨的各種課題,集結出版《共享日光:檢討地面光電與生態、森林、農漁業的共生對策》調查報告(附件一)。

我們發現各地光電政策推行的步調並不一致,過往多數的光電政策欠缺考量環境整體的系統評估,且各部會之間缺乏有效溝通,而國土計畫體制在過往的土地變更與近期「綠能發展區」政策屢被挑戰,生態保育面向更是缺乏法規工具把關。因此,我們從「空間計畫」、「生態保育」、「農漁產業」、「利害關係人及公民參與」四大面向提出建言(附件二),期能助益政府與民間針對「綠能發展區」等光電政策進行更廣泛的社會對話,促成更具有社會共識的光電發展(附件二),期能助益政府與民間針對「綠能發展區」等光電政策進行更廣泛的社會對話,促成更具有社會共識的光電發展。

借鏡三縣市的光電經驗,建立全國一致的治理原則

地球公民基金會議題部專員梁聖岳說明,地面光電涉及生態、造林地去留、農漁產業等問題,因此選擇苗栗、花蓮及台南等三縣市,了解不同環境與社會條件下,光電設置所面臨的議題與挑戰。其中綠能與生態、產業競合的課題,值得「綠能發展區」與未來光電政策借鏡。

地球公民基金會議題部專員梁聖岳說明,政府應借鏡花蓮、苗栗及台南三縣市的光電問題,建立全國一致的治理原則。​(圖/地球公民基金會)

苗栗光電最大挑戰是里山地景與石虎保育。縣府針對小兩甲光電案,以石虎生態資訊建構了三階段審查機制,在220案中,近8成、168處案場位於石虎重要棲地,但審查結果有90案通過、51案補件再審,僅79案被駁回。對於開發面積超過2公頃、同樣位於石虎重要棲地的開發案件,如銅鑼竹森案,卻未導入生態把關機制,引發「捉小放大」的爭議,最後縣府不理會專家學者與農委會反對意見,強行通過,而營建署也指出通過理由不足的情形,造成環境團體大力撻伐地方政府罔顧生態價值與程序正義。

花蓮雖尚未大量興設地面型光電,但當地有約2,000公頃公有土地可能興設光電,有平地森林碳吸存等生態系功能與光電減碳效益權衡,及原住民族傳統領域和土地不正義歷史等重要課題須面對。但縣府卻逃避思考這些課題,至今未汲取其他縣市的經驗,也未與花蓮公民社會共同討論、思考如何建構更好的機制。

台南是光電設置密度最高、市府態度最積極、但爭議也最多的縣市。光電已對當地養殖漁業帶來租金上漲、養殖模式改變的挑戰,對黑面琵鷺等過境鳥類與棲地切割的影響也需長期的研究調查。這些挑戰及市府的作為,對於台灣社會推動光電管理機制的改革,極具參考價值。

三縣市對光電治理的做法明顯有落差(表一),顯示台灣光電從申設流程到區位選址,都欠缺明確一致的的原則。中央政府未來若要推動「綠能發展區」,顯然需要更多細緻的政策規範與明確原則讓地方政府依循,這其中除了需要空間規劃與保育措施的系統性評估之外,充分的社會溝通與資訊公開,爭取社會理解與認同,才是讓綠能政策得以可行的途徑。

表一、花蓮、台南、苗栗三縣市地面光電課題與挑戰。(製表/地球公民基金會)

讓國土計畫成為兼顧綠能發展、農業環境、國土秩序的重要助力

地球公民基金會議題部專員黃子芸提到,在實地調查之外,報告中也透過盤點農地光電相關的法規制度與機關權責(表二),來解析盤根錯節的農地光電發展問題根源。特別是在漁電共生專區、不利耕作地、污染整治場址⋯⋯等區位認定,或是案場開發的審查中,可以清楚看到:部會之間溝通不良與權責不清,讓政策執行把關存在三不管地帶,並具體可見於電業、農業、空間等法規缺乏治理指引與准駁權限。這也更根本地看出,因空間計畫的欠缺,導致對個案開發的土地利用競合問題束手無策。

地球公民基金會議題部專員黃子芸強調,讓國土計畫成為落實兼顧綠能發展、農業環境、國土秩序的重要助力。(圖/地球公民基金會)

表二、同意農地光電開發的認定權責與涉及機關單位彙整表(製表/地球公民基金會)

但過往區域計畫時期並無計畫引導的概念,導致內政部多僅得配合目的事業主管機關開發計畫辦理土地變更。此次因應「綠能發展區」政策推動,甚至是放寬「非都市土地使用管制規則」容許使用,迴避審查的把關、大開方便之門。我們在此呼籲,應讓國土計畫的體制與工具,成為落實兼顧綠能發展、農業環境、國土秩序的重要助力。「綠能發展區」可能成為國土破口,因此,應視為國土計畫上路前的特例,在2025年國土計畫體制上路後,不得任意增劃綠能發展區,且於此期間,參與綠能發展政策研擬的相關部會必須儘速啟動部門空間發展策略/計畫工作,以於國土計畫上路前,完備部門協調整合機制。

改進保育法規與投入調查監測,讓光電發展奠基於科學把關

地球公民基金會副執行長黃斐悅指出「法規、主管機關、生態資訊」是光電面臨的保育工作三大侷限。雖然光電案場施設多已經迴避「法定環境敏感區」,但在區外仍然存在生態議題需要面對。這些未劃入敏感區的範圍,國家最高保育法規《野生動物保育法》是以物種管理而非棲地保育為主要目標,導致開發初期選址時,保育主管機關難有角色。而當光電案場規劃完成,進入農地變更審議時,主要以土地法規《區域計畫法》與農業法規《農業發展條例》進行把關,保育主管機關能發揮的功能有限。另外,政府投注在生態基礎資料庫的資源相對稀少,因此在光電個案進行討論時,時常缺乏環境承載量、生態系統韌性、棲地破碎化程度等系統性資訊,即使該光電案有作案場周遭的物種調查,也難以作為開發影響的判斷依據。
地球公民基金會副執行長黃斐悅指出,政府需改進保育法規,並投入長期調查監測,讓光電發展奠基於科學把關。(圖/地球公民基金會)

要突破上述沈屙,無論是「綠能發展區」或其他光電用地政策,都應參酌「環社檢核」的經驗或是國土綠網的邏輯,提早在選址時,建立一套機制來指認關鍵課題、迴避生態熱點,而非讓爭議爆發在審議階段。

建立具有社會共識的光電政策

地球公民基金會議題部主任蔡卉荀提醒,建立社會信任更是光電治理的核心環節!政府有義務說明能源轉型在國土規劃、生態保育、農漁產業、公民參與等四面向的作法,建立充分的資訊公開及公民參與平台,讓社會各界不同價值與觀點獲得交流與理解,以尋求社會最大共識。

地球公民基金會議題部主任蔡卉荀說明,光電報告從「空間計畫」、「生態保育」、「農漁產業」、「利害關係人及公民參與」四大面向提出建言,要求建立具社會信任的光電政策。

地球公民也從四面向提出具體建議,呼籲經濟部應盡速提出能源空間發展策略/計畫,並在綠能政策研擬與推動過程中,落實資訊公開及擴大社會對話。農委會同時身為農業及保育主管機關,有責任提出更明確的農漁產業政策,說明在綠能發展趨勢下,農業與農村發展的願景,同時更應儘速填補生態保育法規的空缺,建立保護區外的保育機制。最後無論是最近的綠能發展區或是過往的光電政策都應該儘速檢討,呼籲行政院責成內政部協助整合協調相關部門計畫,加強各部會橫向協調,以系統規劃引導農地光電發展。

我們認為,改善法規機制、提出合理政策,由上而下引導國家綠能發展,這是政府本應負的責任,另一方面也很需要民間社會、公民社群由下而上的參與,並共同建構理想的能源轉型模式。後續地球公民將舉辦「共享日光」系列座談,分別探討光電的國土治理、生態保育、農漁產業及公民參與等課題,期待透過更多社會對話,促成更具有社會共識的光電發展。

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