綠電發展勢在必行 光電爭議如何解決?

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文/地球公民基金會主任蔡卉荀
2020 年 09 月 25 日

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氣候緊急,台灣需要能源轉型

2020年世界各國為肺炎疫情疲於奔命的同時,全球各地也正遭受極端氣候重擊。中國長江流域劇烈暴雨,令130萬人遷離;美國加州史上第二大野火,燒毀等同5個台北市面積土地;日本九州強降雨造成山體滑坡、44人死亡,驚悚畫面震驚全球。

面對極端氣候,台灣也無法倖免。1900至2012年間,台灣均溫增幅比全球還高。今年二月久旱導致河水鹽化,數十公頃秧苗因此枯黃;五月暴雨成災,西南沿海魚塭潰堤,漁民血本無歸;七月台北氣象站更測到有史以來首次39.7度高溫,國家災防中心氣候變遷小組更預測,未來突破40度高溫恐是常態。

氣候緊急時代,各地弱勢人民、生態環境、農漁產業,往往也是最大、最直接的受害者。為了減緩氣候變遷、減少化石燃料使用與二氧化碳排放,啟動能源轉型,發展再生能源,提高能源效率,以建立碳中和甚至負碳排放的國度,是全球各國刻不容緩的責任。

 

全球瘋綠電,台灣的現況又如何?

當Apple、Google等跨國企業也紛紛加入RE100行列,公開承諾在2020至2050年間達成100%使用綠電。這意味著以外銷為主的台灣產業鏈,像台積電、日月光等企業,也必須快速跟進使用再生能源,才能維持國際競爭力。

但台灣高達92%能源仰賴進口石油、煤炭與天然氣等化石燃料,再生能源因起步落後,目前僅佔全國電力5.5%,完全供不應求。更嚴重的是,過往重度使用化石燃料,造成台灣中南部空氣污染嚴重,排碳量居高不下,直接賠上人民的健康與環境品質。

為了減污、減煤,再加上台灣三座老舊核電廠在2025年前將陸續屆齡除役,蔡政府訂定2025年能源轉型的階段目標,燃煤發電將從46%降到27%,降幅超過核電,取而代之的是天然氣增加到50%、再生能源20%。如果天然氣與再生能源無法達成目標,則燃煤恐難以降到27%,無法滿足國人及國際社會對於台灣減污、減碳的要求。

(資料來源:地球公民整理繪圖)

 

核電不是選項,昂貴又緩不濟急!

那有可能讓核電多發電來減少燃煤嗎?事實上這是不可能的。

第一、核電延役至少需要5年時間進行檢修、採購、汰換老舊零件,還須通過安全測試,並至少運轉10年以上才能符合經濟效益;第二、台灣三座核電廠都已不能申請延役,核一廠已經開始拆除作業,而核二及核三廠也都已進入除役環評程序,核四廠則還沒蓋好,完工遙遙無期,不可能在2025年前商轉,就算未來某一年核四蓋完了,最多也只能貢獻6%電力;第三、再生能源的成本快速下降、建置快,更經濟、更安全、更符合國際市場要求。相對於再生能源,核電昂貴又緩不濟急, 根本不符減碳減污的時程和需求,不如趕快對核電死了心,好好發展再生能源。

總而言之,2025年5月核三廠二號機屆齡除役後,台灣確定將邁入非核家園。

另一方面,燃氣發電量受限於天然氣進口量,在天然氣接收站與儲槽存量擴展不易的限制下,使得燃氣發電難以再大幅提高。儘管燃氣發電時所排放的PM2.5、硫氧化物等污染物只有燃煤電力的2~4%、氮氧化物與二氧化碳也不到四成,是相對乾淨的化石燃料,但為了達到碳中和,燃氣發電在2025年後也要逐步減少,甚至淘汰。

因此,如果要落實減煤,甚至加速減煤減污減碳,台灣只有一條路可以走---必須同時發展再生能源與積極推動節能。

 

屋頂型光電提前達標,顯示潛力嚴重低估

再生能源的特性,就是善用所在地區源源不絕、可再生的天然資源,轉化為因地制宜的能源,太陽能、風力、水力、生質能、地熱、海洋能…等都是台灣可以利用的再生能源。但目前就技術與可發展規模來說,台灣的再生能源仍以太陽能與風力為主,水力與其他類型為輔,未來若地熱、海洋能獲得突破性成長,就能再加速台灣再生能源發展。

為了達到2025年再生能源發電佔比20%的目標,蔡政府設定2025年風電設置6.7GW、太陽光電20GW的目標,下表列出陸域及離岸風電、屋頂型與地面型光電的目標與進度。

註:「屋頂型光電」指設置在建築物、畜禽舍與溫室屋頂、或附屬在既有設施上的光電系統;反之,舉凡直接架設在土地上或水面上的光電系統,就屬於「地面型光電」。(資料來源:能源局簡報,地球公民整理)

從表可知,屋頂光電超乎預期,提前達標,顯示政府低估了屋頂光電的發展潛力。提高屋頂型光電的設置量,可以減少地面型光電的壓力。地球公民與眾多友團2020年4月召開體檢光電記者會,首要訴求就是提高屋頂光電的設置目標,7月立法院公聽會中,更再次痛批各部會推動屋頂光電欠缺積極的目標和策略。

反觀地面型光電,卻是所有類型中進度最遲滯的,因為地面光電在各地爆發與土地原有的生態及農漁產業價值衝突的問題。這情形也出現在歐美日韓等國,許多國家正在發展解決方案,而台灣因為地狹人稠,面臨的問題與挑戰也就更加嚴峻。

究竟我們需要多少光電與土地呢?以2025年地面光電設置目標14GW,大約需要1.4萬公頃土地,約佔台灣平地1.3%,但這只是階段目標。若要在2050年與世界同步達到碳中和,在國內其他再生能源未具規模前,還需要更多太陽光電,也意味著需要更多土地或屋頂。

 

地面光電爭議多,那可以不做嗎?

我們認為屋頂光電一定要優先推動,要設法讓家家戶戶都盡可能裝上並使用太陽光電。但我們也不能忽視一個事實:光靠屋頂光電是不夠的。根據核研所1的研究報告:「屋頂型太陽光電潛能若僅以近20年建築面積估算可達8.14GW」,雖然台灣屋頂光電潛力不僅如此,但如果未來再生能源要提升到100%,光靠屋頂型光電顯然是不夠的,我們恐怕難以避免設置地面型光電。因此,問題在於該設多少?設在哪裡?又該如何處理地面光電的爭議?政府是否已準備好面對?

事實上,政府對地面型光電並非毫無作為或管制,只是仍不足以解決問題。依照現行法規,光電選址時會優先避開國家重要濕地與62類環境敏感區,政府也盤點出受污染土地、地層下陷區、不利耕作區、廢曬鹽田等較難以作為其他利用的土地,作為優先推動光電的區域(如下表)。

(資料來源:能源局2019年底統計資料,地球公民製表)

但上表中這些爭議較小的土地僅有9000多公頃,至2019年僅完成0.79GW,縱使這些土地全部設置光電,仍無法達到2025年14GW、1.4萬公頃的目標。換言之,光電有可能仍需設置於農地或魚塭等目前較有爭議的地區!因此設法避免光電與農漁產業衝突,進而讓它們相輔相成、加值共生,是接下來政府需要更積極處理的課題。

 

光電是目前最「綠」的再生能源之一

相對於其他類型的能源,從生命週期來看,台灣使用的晶矽型太陽能板,是對環境較友善的能源,除了光電板使用時不會產生空水廢毒以外,更包括下列原因:

  1. 光電板製造過程中所排放的二氧化碳,在發電1年後就可抵消。
  2. 環保署要求廠商生產光電板時就必須繳交回收基金,待光電板使用20年後,將會由專門的回收業者來處理,進入循環經濟系統,成為新的光電材料或工業材料,避免衍生廢棄物問題。
  3. 光電板製程中的高污染矽泥,現在已有台灣廠商可轉化為鋼鐵業需要的矽錠產品,或紡織、輪胎、製鞋業所需的高純度矽粉、碳化矽等工業材料;上游晶圓產線已紛紛改鑽石切割,不會再產生新的矽污泥與切削液,也更便宜;至於佔光電板成分高達九成的玻璃、鋁框、金屬線等,在台灣已有多年成熟的回收技術。

盡管光電板的環境負荷比其他能源少,但仍需要政府的作為和公眾的監督。

地球公民這樣看光電問題

簡言之,為了減煤、減污、減碳,台灣需要發展再生能源,太陽光電更是不可或缺。但屋頂光電可設置量有其侷限,不可能不動用到地面光電!地球公民認為,我們不可能走回擁抱核煤的老路,要解決光電爭議,讓轉型前進。因此,我們需要:

1. 優先推動屋頂光電與節能,為地面光電及其他再生能源爭取建立完善機制與發展的時間。

政府應調整策略和路線,盡可能提高屋頂型光電的目標,降低地面型光電壓力,鼓勵民間社會投入綠電,例如在自家屋頂安裝太陽能板,成立或加入能源合作社、社區能源公司,讓人民共享能源轉型利益,而非讓利益集中於大型資本。

就綠色振興的角度,除了推動再生能源,政府還應大力投資「節能的產業和生活」等能源轉型工程,引導各行各業提升能源效率,推動建築節能改造、交通運具電動化,改善工業製程,降低或取消化石燃料補貼,驅動台灣的產業升級轉型,更持續改善空氣品質。

2. 進行整合資源規劃(IRP)與環社檢核,審慎評估地面型光電總量與位置。

為了兼顧能源轉型及環境永續的目標,行政院應盤點與整合國內所有能源建設的資源與條件(包含土地環境、能源基礎設施、市場條件等),規劃出最小成本的再生能源開發組合方案,定義並找出適合發展地面型光電的區域及總量上限;同時透過環社檢核2程序,在公民參與及科學辯證下,審慎評估開發場址的環境與社會影響,讓光電在對的地方,用對的方式加速發展。

3. 農業綠能應以改善農漁業生產條件、促進永續農業為前提。

農漁產業容易受到氣候及市場變動影響,造成農漁收益少與不穩定,留不住人才。隨著老農凋零,越來越多農地廢耕,農村衰弱,而面臨各種開發壓力。其中,不少農地變更做光電區,引起光電與農業發展的矛盾,迫使農委會於2020年7月出面制止農地化整為零的變更歪風3

然而,歐美日韓等國卻有許多鄉鎮,由下而上主動發展農業綠能,不僅為農業地區帶來穩定的收益,成功帶動青年回流,更提高了農漁產業因應極端氣候的韌性4

事實上,農業與綠能都是聯合國永續發展目標5,意味著我們應當致力於謀求農業與綠能的共存共榮,而不是只能二選一。因此,農漁業的政策規劃者、相關從業人員,以及農漁村社區工作者,如果可以主動探尋透過綠能資源的引入,協助改善農漁村生存與生產的條件,化解農漁產業人口老化與產銷平衡等既存問題,才有可能真的達成「以農為主、綠能為輔」的目標。

站在地球公民的立場,我們希望農業與綠能都能永續發展,因此我們認為:

  1. 農業綠能須以解決農業問題為前提,並應結合農村既有資源,鼓勵生質能、小水力、太陽能等多元發展;
  2. 在土地運用方面,除非農地環境不佳、或有更緊急重大的問題(例如阻止地層下陷),否則反對農地變更,應以鼓勵農電共生為方向,且不得造成生態環境品質下降;
  3. 農委會除了要加速推廣畜禽舍屋頂光電及農電共生的可行性研究之外,更應與縣市政府合作,積極盤點轄內農地資源,進行優劣分級,輔導不利農耕地轉型綠能園區,結合綠能改善農業生產環境,提出鼓勵優良農地永續營農的誘因機制,例如提撥綠能收益作為優良農地耕作給付等。

 

結語

氣候緊急,台灣必須揚棄仰賴化石燃料的發展路線,追求最小社會、環境、經濟成本下,創造最大的綠色能源與永續共好的社會。台灣正站在能源轉型的十字路口,需要更多人參與想辦法找出路,才有可能在減碳減污、農漁永續與自然保育之間,求得最大公約數,創造經濟與環境共榮的最大利益。這個挑戰不小,但我們沒有逃避的藉口,集結公私民各領域中所有人,一起來把事情做對!

 


註:
1. 黃孔良、蕭子訓、葛復光(2018),屋頂型太陽光電潛力及策略評估,https://reurl.cc/r8D8LE
2.環社檢核:在光電案選址前,先由經濟部門與開發方進行潛在區域的環境與社會影響檢核,透過公民參與,確認區域課題及開發風險,提出「迴避、縮小、減輕、補償」之因應對策。詳見李翰林(2020),「光」發電不夠,還要放對地方:綠能、生態與社會如何共好https://www.cet-taiwan.org/info/story/3756
3.農委會召開記者會,宣布禁止農地申設660平方公尺容許設置光電,兩公頃以下農地除非是畸零農地,否則也不允許變更為光電用地。農委會新聞稿:https://reurl.cc/d52ny8
4.可參閱:社區作伙來發電,公民電廠為社區賺第一桶金https://www.cet-taiwan.org/info/story/3542
5.聯合國永續發展目標(SDGs):https://reurl.cc/gm2aob
 

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