戒嚴時代的核電廠，民主時代如何重新授權？核三再運轉計畫前的三個制度問題：核安、核廢與共識

2025年9月11日，屏東縣恆春鎮核三廠辦理核安第31號演習實兵演練，模擬核安事故情境下南灣海灘遊客之疏散與應變作業。（地球公民基金會提供）

【編按】

目前政府表示，核電重啟須以「核安無虞」、「核廢有解」及「社會共識」三原則為前提。然而，這三項原則若缺乏具體標準與制度條件，便難以成為可被檢驗的公共承諾。核電是否重啟，以及在什麼條件下重啟，不僅是行政機關的判斷，也涉及公民社會對風險承擔、制度責任與民主程序的共同理解。本文以公民視角出發，具體檢視在現階段的三原則之下，仍有哪些制度與民主條件需要補足。三原則若要成立，需要政府與社會之間更充分的對話與共同建構，使核電重啟的前提進一步在民主程序中被共同確認。

自去年8月核三重啟公投，政府與台電對核電廠動作頻頻。經濟部在去年11月表示台電將於今年3月提交再運轉計畫，且已核定台電「核電廠現況評估報告——核二核三依法正式啟動自主安全檢查」，表示核二、三廠則具再運轉可行性。

今年2月，行政院長卓榮泰在工研院先進半導體研發基地動土典禮上表示，台灣將「全面接受全世界先進的新式核能技術」。在此同時，賴政府重申，核電政策須滿足三項原則：核安無虞、核廢有解與具社會共識。

核安是全社會一起面對風險、分享資訊、分擔成本的政治實踐

目前核三重啟的核安把關，被拆解為一連串技術程序——包括核能安全委員會（以下簡稱核安會）審查「核子反應器設施運轉執照」換照申請書、審核「老化評估與老化管理報告」、「時限老化分析報告」、「終期安全分析報告」，以及「輻射與耐震評估」等。這些程序本身並非沒有意義，但當風險被分段處理、各自審查時，社會將難以看見核電廠的整體風險圖像。

核安於是被理解為「是否符合技術標準」，而非「社會是否準備好承擔風險」。高度專業化的審查程序，也使一般公民難以理解與參與。即便最可能受到事故衝擊的居民，在這樣的框架下，實質參與與監督的空間仍然非常有限。

例如，無法否認的基礎地質事實是，恆春斷層經過核三廠大門，距離反應爐大約僅1公里，核三廠2號機更直接位於背斜軸正上方。因此，恆春斷層的地質風險，長期處於核三核安討論的核心。

核三兩座機組的基盤皆位於傾斜、褶皺與破裂交錯的年輕岩層之上，地質條件極為不穩定。圖中上方紅圈為1號機反應爐圍阻體，下方紅圈為2號機反應爐圍阻體。取自陳文山教授簡報。（資料來源：1984年核三廠建廠地質調查資料圖，引用自《核三廠除役計畫》第3章〈 設施運轉歷史及曾發生之重大事件與其影響〉第55至58頁

美國核能管制委員會要求核電廠址必須對活動斷層進行嚴格評估與設計基準地震驗證。因此，核安會必須對此說明，現行核電廠設計基準地震評估是否充分反映最新地質資料？老化設備在極端情境下是否仍具足夠安全餘裕？如果相關資料未能完整公開與清楚說明，社會就難以建立信任。

在去年6月《核子反應器設施管制法》修法前，核電廠延役需提前至少5年提出申請。然而核三廠已屆期除役，如今卻表示僅需1.5~2年即可完成自主安全檢查與相關審查程序。這樣的時間是否足以涵蓋所有老化設備檢測、地震風險評估與系統整體驗證？若審查進度受到政策時程影響，安全把關是否可能因此鬆動？這些疑問，政府必須正面回應。

核三重啟曠日廢時，安全程序不容馬虎（地球公民基金會提供）

台電的可行性評估與自我安檢報告，讓核安看似為具有被量化、由專家判定的標準，但若所有風險判斷都集中於技術機構，只要事故尚未發生，決策便少有機會被重新檢視，那麼核安就容易淪為「形式上的安全」，非真正經得起公共檢驗的保障。

美國西北大學人類學系宮崎広和（Hirokazu Miyazaki）教授指出，核災的影響遠不止於輻射對人體或環境的傷害，更涉及龐大的金融與社會成本。2011年福島核災後，東京電力公司向受害者支付了約920億美元（約2兆9030億台幣）的賠償金（截至2021年）。即使金額龐大，經過15年重建，許多社區居民至今仍無法恢復原有的生活方式。

因此，當我們談「核安無虞」時，是否同時假定核災可能發生？我們的法律與保險制度是否已設計好賠償與重建機制？若事故發生，賠償上限是多少？上限設置是否合理？由誰承擔最終成本？是否實際具有能力承擔最終責任？在這些制度問題尚未釐清之前，「核安無虞」便難以令人安心。

在核安風險之前，全民是否有參與討論的空間？把核安議題交給技術專家決定，在目前制度下，如果真的發生核災，台灣社會是否具備能力承擔後果？這些關鍵問題，將比一份安檢報告或設備老舊分析更為關鍵。

真正的核安不只是符合法規或通過技術審查的報告，更是全社會一起面對核災風險、分享資訊、分擔災害重建成本的政治實踐。若核災成本在制度上被低估，或被視為極端情境而排除於討論之外，核安討論就可能失去對公共安全的實質關懷，也讓社會難以看清核電的真正代價。

核能安全不只是工程問題，它同時牽涉國家安全、環境責任與社會信任。核安的風險計算，也必須從封閉的技術框架中拉出來，轉向一個所有人都能參與、理解風險與責任的公共辯論。提交再運轉計畫之前，政府應先回答這些關於制度承擔與風險分配的問題。

台灣最終核廢料處置場在哪裡？（地球公民基金會志工提供）

核廢料的難題：達仁、烏坵、陳玉珍

依據核安會核電廠用過核子燃料貯存表截至2026年2月的統計資訊，包含核一、核二及核三在內的三座核電廠，近半世紀運轉後已累積共21,527束高階核廢燃料棒。這些高階核廢料在反應爐中使用約18至24個月後，需於廠內燃料池冷卻至少10年，再移至乾式貯存設施存放約40年，最終仍須送往最終處置場，等待數十萬年，輻射才可能降至接近自然背景值。

然而，台灣目前的高階核廢料乾式貯存，多設於既有核電廠區內，並未經過地方公投程序。這些核電廠都建置於戒嚴時期，當時尚未有地方公投與環評機制的民主授權與公民監督制度，而乾貯設施雖依法需經核安審查與環評程序，卻不屬於需地方居民同意的選址機制。

對照之下，低放射性廢棄物最終處置設施則另有《低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例》規範。2010年經濟部曾將台東達仁與金門烏坵公告為低放射性核廢最終處置潛在場址，2012年列為建議候選場址，認定台東達仁與金門烏坵是「工程技術可行，環境可接受且對當地社經發展有助益」。但依該條例規定，最終須經地方公民投票同意方能設置。由於地方政府未辦理同意公投，低階最終處置至今仍未完成選址。

除低階核廢料最終處置卡關，台灣的高階核廢料處置也面臨嚴重難題。

去年823核三重啟公投後，8月26日金門縣立委陳玉珍表示​​由於金門二膽島沒有居民、只有駐軍，可評估作為貯存高階核廢料場址的選項，既不會影響到民眾安全，還​​可以增加金門財源、對地方發展有助益。經過一日輿論延燒，隔日陳玉珍迅速改口強調應以金門鄉親的民意為最終決策依歸。

這些事件所反映的正是在台灣核廢選址長期缺乏社會共識的現實。

經濟部雖於2025年成立「放射性廢棄物處置專案辦公室」以推進相關立法與選址工作，但是目前台灣尚未完成高階核廢料最終處置的立法與選址制度。目前僅有高階核廢料中期貯存的相關規範，包含《放射性物料管理法》與《放射性物料管理法施行細則》。

經濟部若將於本月送出核三再運轉計畫重啟核電廠，就意味著除目前21,527束高階燃料棒之外，還將製造更多燃料棒。核三廠就算重啟，至多僅可再運轉3至5年，燃料池即滿載，需立即建置乾貯。乾貯措施作為「中期處置」方案，也僅能運轉、存放核廢40年，無法作為核廢料永久性的處置方案。一旦核電重啟將產生更多核廢風險。

現代人類的出現距今30萬年，核廢料需數十萬年至百萬年才能將輻射降為背景值，核電因此是一種超越人類歷史與文明時間尺度的技術。無論核電廠是不是要重啟，既有21,527束高放射性核廢料都是台灣須優先解決的難題。

從鈾礦開採到核電除役，都有核廢料，最久持續100萬年，輻射才可能降至接近自然背景值。（全國廢核行動平台製圖）

國家是推動核能政策的主體，不可迴避核廢處置的制度責任。一個對環境、世代與公民社會負責的核能政策，應於核電廠重啟之前，完成高階核廢料選址立法、完成高階核廢料處置場址的選址與社會溝通，確保台灣已有經試運轉可啟用之高階核廢料處置場址，方能稱作符合「核廢有解」的最低標準。

解嚴後的社會共識：核電廠需要重新授權

依據《低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例》的規定，低階核廢料最終處置場址須由所在地縣（市）辦理地方性公民投票，經公投同意後方能列為候選場址。然而，面對影響更廣、風險更高的老舊核電廠重啟，卻沒有相應的地方公投或重新授權程序。若低階核廢都需地方同意，難道風險更高的核三重啟不應具備相對應的民主授權門檻嗎？在相關程序尚未建立之前，重啟又如何能稱作具有社會共識？

所謂社會共識，必須建立在資訊充分公開、風險與成本誠實揭露的基礎上，也必須回應世代正義與區域正義的問題，像是：誰承擔風險？誰享有利益？

目前在台灣，支持核電的常見理由，是認為既有核電廠能提供相對穩定、成本可控的電力，以支撐產業發展。但這樣的說法，其實隱含一種取捨——在日常運轉與地理位置上，風險主要集中在核電廠周邊居民與特定區域；而一旦發生重大事故，其影響又可能擴散至更廣泛的社會與跨世代承擔——為了整體經濟與社會利益的期待，政府默認某些人民必須承受更高的風險暴露。這些被排除於整體經濟與社會利益之外的人民面對著，一旦事故發生便會超出政府與產業既有賠償與制度所能承擔的風險（註1）。

關鍵在於，這些風險如何被分配？誰可被排除？如果事故規模超出既有制度與產業的賠償能力，這樣的風險分配是否仍然合理？這些風險分配，是經過公開討論與民主同意的結果嗎？

這些問題，都必須在談論「社會共識」之前被誠實面對。

台灣現有的三座核電廠都建於戒嚴時期的歷史背景下。當時核電廠的選址與興建，並未經過地方授權，各廠址所在地也都有土地徵收與居民抗議反對核電建置的紀錄。換句話說，這些核電廠並不是在民主制度下完成的公共決策，因此在某種程度上，都可被視為台灣戒嚴統治的遺跡。因此今日要討論延役或重啟，就需要以更高的資訊公開與民主授權標準，彌補與修復當時欠缺的程序正當性。

解嚴之後，社會對核電廠的要求，不只是技術審查，更包括重新取得民意授權，以及充分的資訊公開。這意味著，我們必須回顧並揭露核電廠所在地過去的歷史過程，釐清責任並給予回應——由公民重新授權，並釐清過去留下的歷史責任。因此，核電廠是否延役或重啟，不能僅被視為能源政策的技術問題，也涉及歷史責任與民主程序的重新授權。

這可以被理解為核電廠的轉型正義：在民主制度下，重新確認風險分配，應經由公開討論與民主檢驗，透過制度上的修復，彌補過去程序與權力結構所留下的缺口。

回到位於台灣最南端的的核三廠所面臨的狀況則是「在台北做政治決定，卻叫地方承擔風險」，不僅涉及了歷史的縱向維度，還有南與北、中心與邊陲的區域正義尺度。現今的政府作為一個民主制度下的執政者，在缺乏釐清歷史責任、充分資訊公開、風險揭露與地方同意程序之前，便難以宣稱已取得實質的社會共識，僅僅是繼承了威權的遺產而已。

因此，無論核安會的技術審查結果為何，技術判定皆不可取代具有實質民意基礎的地方公投的民主授權。

回到本文最開始的問題：那麼什麼才算「核安無虞、核廢有解與社會共識」？

當政府無法說明事故風險的制度承擔機制、未建立清楚可理解的地質與老化評估公開制度；當台灣高階核廢料最終處置仍未完成立法、選址與試運轉，乾式貯存只是時間換空間的暫時安排；當核電廠延役或重啟未經過充分的歷史責任釐清、資訊揭露、風險公開與地方民主授權程序——那麼「核安無虞」、「核廢有解」與「社會共識」三原則便只是閉眼掩耳的空洞承諾，非可以實踐的安全標準。

在此前提下，以「行政程序啟動」為理由，將核二、核三的再運轉計畫先行進入核安會審查，在法律制度、權責分配、災害分擔等問題尚未解決之前便預設重啟方向成立，後續才補上溝通與說明。政府就像球員兼裁判，以法定程序壓力要求人民與地方接受老舊核電廠重啟、接受獨裁治理的延續。

負責任的談核電重啟，應先完成：核廢料最終處置的立法框架、選址制度與確定具體場址，並使處置設施進入實質工程驗證與示範運作階段，非僅停留於規劃或評估，建立清楚的事故賠償與風險揭露，並設計符合民主原則的地方同意程序。在這些制度條件具足之前，談個別電廠重啟與否都不應是民主時代可接受的政策推動次序。

否則，所謂的核電三原則，將淪為三個無法達成的承諾——核廢無解、沒有核安、沒有社會共識。

三原則若要成立，須先從「法規制度」、「民主程序」與「社會溝通」開始重建，提交再運轉計畫之前，政府應先回答這些問題。否則，所謂的「核電有條件重啟」，只會成為以條件之名，透過程序壓力再次延續過去逼迫核電廠所在地居民的不正義治理。

2014年4月26日，林義雄先生禁食要求「停建核四、還權於民」行動邁入第五天，五萬群眾聚集凱道要求「終結核電、還權於民」。(地球公民基金會志工提供)

本文為2026年3月3日報導者投書：戒嚴時代的核電廠，民主時代如何重新授權？核三再運轉計畫前的三個制度問題：核安、核廢與共識／林冠伶、李若慈

註1：Yoshiyuki Sato, “Les Faibles Doses d'Irradiation Et Le Pouvoir De Sécurité : Du Point De Vue Foucaldien Sur Le « Pouvoir-Savoir »,” Penser Avec Fukushima, 2016.