台灣如何從「與河爭地」走向「還地於河」？極端氣候下，從水泥工程、自然解方到馬太鞍溪的「還地於河」難題

您在這裡

文/自由記者賴品瑀

2026 年 08 月 14 日

您在這裡

蘇格蘭以自然式洪水管理 (Natural flood management) 實踐自然解方，推動還地於河、河道重新蜿蜒、恢復與洪泛平原的連結，在降低下游洪水壓力之餘，創造多樣化棲地環境。（照片來源：廖桂賢攝）

【編按】

由超過10個環保團體攜手發起的「台灣氣候行動週」，在6月20日至7月5日間串聯全台7縣市舉辦超過20場跨界活動，討論能源轉型、氣候調適與青年未來等議題，其中地球公民基金會與台灣河溪網協會舉辦「氣候變遷調適：災害治理自然解方 (NbS) 的實踐與思辨」論壇，分享「自然解方 (NbS)」理念帶領民眾重新思考災害治理。

當千億治水與水泥工程在極端氣候下逐漸失靈，台灣的災害治理正迎來從「與河爭地」到「還地於河」的典範轉移。本文由學者、民間團體研究員引言帶領讀者深入思辨國際倡議的「自然解方（NbS）」反思如何跳脫水泥工程有所極限的治水輪迴。並正視花蓮馬太鞍溪最真實的治理困局——當治水學理碰上錯綜複雜的原住民保留地歷史創傷時，「還地於河」的挑戰往往不在自然，而在人與制度。這絕非單純的防洪工程，而是一場修補社會裂痕、重新學習如何與河流共同安身立命的浩大社會溝通。

今年6月底（2026年6月25日至27日）在米克拉颱風的外圍環流、增強的西南風以及鋒面南壓的「三重夾擊」下，全台多地因短時間內灌進驚人雨量，傳出近500件災情、更遺憾的是發生傷亡。花蓮萬里溪堰塞湖蓄水量達到70%（約300萬立方公尺），人們記取去年馬太鞍溪堰塞湖經驗，早早發出「紅色警戒」撤離下游居民。

面對交通受阻、家園毀壞與上億農損，各界心急檢討「防洪排水」的工程與執行狀況，但「灰色工程跟得上氣候變遷嗎？」台灣河溪網協會秘書長鄒明軒反思，提醒若繼續以「與河爭地、加強治水」模式面對極端氣候，傳統防洪工程有其極限也有其代價。

千億治水一投再投，水泥工程難買防洪成效

過往社會普遍抱持「要求防洪治水達到零風險，政府水患治理義務無限上綱」的想法，中央政府近 20 年發動多次大規模治水計畫，包括陳水扁時期的「8年1,160億易淹水地區水患治理」、馬英九時期的「6年660億流域綜合治理」，以及蔡英文時期的「前瞻基礎建設--水與安全計畫」，但合計投注 2,698 億元後，縣市管河川區排治理率僅從19% 提升到45%。

目前中央政府再投入「千億治水計畫」，但若還是以堤防建設、排水整治為主，是否追得上極端氣候的腳步，已是一個靈魂拷問。

宜蘭溪洲地區以堤防封堵、設置水閘門及抽水站等治水手段因應地勢低窪。（鄒明軒製圖）

鄒明軒舉宜蘭溪洲地區為例，當地由於地勢低窪，在早期維持堤防開口目的，即是作為蘭陽溪水位高漲時協助滯蓄洪的區域，農民因而順應洪泛週期、維持低度農業使用。後來因農舍、民宿開發，民代施壓做成加強治水決議，這些年陸續有堤防延長、裝設水閘門防堵外水回淹，再用興建抽水站排除內水等工程，結果2024年凱米颱風仍創下淹水深達1公尺的驚人紀錄，之後又再投3.7億要做橋梁改建、道路加高、排水整治與加高護岸等。

鄒明軒直言，規劃單位報告書上已顯示預估改善效果有限亦不符經濟效益，但卻仍以「有助於提升民眾對政府的信任度」為由，繼續爭取納稅人的公共財來助長高風險私人投資。

讓河流有空間，也讓人類更有韌性

當民眾一心期待的「不淹水」傳統防洪工程不見得能給予時，我們將陷入「擴大治水工程」、「極端氣候致災」、「民意與媒體咎責」、「治水成政治籌碼」的惡性循環，但目前國際的災害治理已從過往運用工程技術尋求「築堤束水」、「快速排水」的作法，逐漸轉型為順應河流，尋找減緩水勢、「還地於河」的作法。關鍵思維在於將自然環境視為伙伴而非需控制的禍患，這稱為「自然解方(NbS)」，不僅國際已有不少成功案例，台灣亦陸續展開嘗試，但與傳統工程不同的是，自然解方更需要民間的理解與參與。

臺大生態學與演化生物學研究所教授李玲玲說明，2022年聯合國環境大會對「自然解方(NbS)」做出定義，「採取保護、保育、修復、永續利用和管理自然或改變過的陸地、淡水、沿海和海洋生態系統等的行動，有效地、調適地因應社會、經濟和環境挑戰，同時增益人類福祉、生態系統服務和韌性以及生物多樣性惠益。」因此自然解方 (NbS)並非處理保育單一物種、也非只討論自然環境，重點在於透過管理生態系統，因應社會、經濟和環境挑戰，因此在顧及人類福祉的同時，生物多樣性、生態系統服務及韌性也都受到保護，兩者是相輔相成的伙伴關係。

「各類健全的生態系統可同時提供多種有益於人類的服務。」李玲玲指出，生態系中有生物與非生物，當然也包括了人類，彼此互相交互作用下，即產生了多元的生態系統功能及服務，以因應極端氣候為例，植物的光合作用減碳也供給氧氣、植物的根系能緩衝暴雨、也能協助雨水入滲到地下水層。

各類健全的生態系統可同時提供多種有益於人類的服務（李玲玲製圖）

臺北大學都市計劃研究所教授廖桂賢提醒，「一味強化水泥工程防災已被國際視為不當調適」因為以水泥工程來「防洪」，不僅多是製造更多碳排，且難以完全排除淹水，甚至帶來鼓勵開發易淹水地區、民眾災害意識降低的反效果。但若納入非工程手段，我們還有很多能做，包括上位的土地利用規劃與管理，環境設計則有建築防水、人口密集區打造為海綿城市、河溪及流域則恢復自然河相並復育洪泛平原，另有以淹水潛勢圖、災害意識教育、洪水監測與預警等工具與機制，帶領民眾更有能力整備與應變。

順應河流、還地於河~~國內外已有成功案例

「順應河流」、「盡可能回復自然水文」、「利用流域與河川既有的生態系服務」是自然解方(NbS)減緩洪水問題的核心理念。河流內主要有截流、蒸發散、入滲與窪蓄四大水文作用，河川周邊增加植披，有助於截流與蒸發散。而把流域周邊例如親水公園等空間的透水表面極大化、改善已遭夯實的土壤，都有助於讓水入滲到地下水層。恢復河灘地、濕地的滯洪功能，並利用農地魚塭、公園綠地兼作滯洪池也能改善窪蓄作用。

「把空間還給河川，可能比築更多堤防更有效。」

廖桂賢指出，洪泛平原本是河溪的自然滯蓄洪空間，當我們用護岸堤防阻擋，用光滑、直順的渠道希望水一路暢通的盡快流走同時，失去洪泛平原的河段卻會增加下游洪水量、強化沖刷、增加下游水患風險，因此應該逐步檢視現有護岸堤防，尋求可部分移除或退縮的區域，把洪泛平原還給河川，以擴大增加河川區域，為下游滯蓄洪水，並重建植生例如復育濕地，甚至進一步「適度保留河道中的倒木與漂流木」把倒木放回河道中、模仿漂流木在河岸邊聚集糾結，既達到創造生物微棲地的功能，更是減緩水勢、降低洪峰壓力的關鍵。

適度保留河道中的倒木與漂流木能減緩水勢、降低洪峰壓力，同時創造生物微棲地的功能。（廖桂賢提供）

過往印象中，治水防洪工程中必須定期清空河道中雜草、淤積卵石、倒木與漂流木，降低了河道的「粗糙度」，水流速度就會變快，帶來排水效率提高，降低溢堤淹水的風險。但保護了上游，卻強化洪水對下游沖刷，等於把水患風險轉移到其他地方，但也破壞了河流生態環境與地下水補注。

廖桂賢分享蘇格蘭的案例，以增加入滲、減緩水勢、滯蓄洪水與土砂的作法取代過往傳統工程的「自然式洪水管理」。在上游集水區進行造林33萬顆樹、復育泥碳土，並利用木材製作上百座可透水的木堆滲漏堰及設置了38處蓄洪塘，以減緩大水水勢。中游則是讓河川再度蜿蜒、移除護岸，並復育洪泛平原與濱溪森林。下游的都市則進行永續逕流管理，由土地與水道共同分擔降雨的逕流，而非讓水立即都進入河川與排水。

位於蘇格蘭東北部的羅塔爾溪，早期為加速排水而截彎取直，近年透過河道重新蜿蜒化，恢復棲地功能，也減少高流量事件下泥沙帶給下游的負擔。（廖桂賢提供）

在蘇格蘭的案例中，實施與維護成本相對低、也更為低碳，同時收得生物多樣性、地下水補注、河川自淨等效果，人類降低洪水風險的同時，環境與生態也得到改善。鄒明軒則指出，雖還未能像自然式洪水管理，能同時創造環境與生態改善效益，但就土地共同承洪的思維翻轉而言，其實台灣也有成功的試辦案例，在雲林有才寮有上千公頃的台糖農地投入在地滯洪，提供了209萬立方公尺的蓄水能力。在這個計畫中，工程費約8,000萬元、每年必須付出1,874萬元的獎勵與補償，但若是要設置相等功能的傳統滯洪池，將耗費12億元的工程費與32億的徵收費用，相較而言降低龐大成本、帶來極高的經濟效益。

自然解方的全面落實，不在自然，而在人與制度

國內外兩例雖都展現自然解方(NbS)不只在財政上更划算，且有利於環境永續。但廖桂賢直言，關鍵在於蘇格蘭案的中游農牧用地屬於幾個大地主，他們願意領取其實數目並不算大的補償、補貼，讓私有土地參與復育計畫，而雲林有才寮運用的是台糖農地，也讓溝通成本大幅降低。

鄒明軒表示，目前政府各部門還在逐步理解「自然解方(NbS)」的路上，2021年初引進時，不免有「望文生義」的以為就是要減輕生態影響、甚至把綠美化、生態工法誤當成「自然解方(NbS)」。目前雖然已理解是流域整體管理，但挑戰仍是政府與民間對水泥工程依舊有路徑依賴、且總在政治角力中難以僅憑專業理性、成本效益評估來做出決策。

「自然解方(NbS)」雖已開始慢慢成為政策指引，但短時間內仍不易翻轉，仍有待案例示範及落實，規劃方法也需要驗證，未來還需加強生態防減災應用、順應自然的治理原則與論述，並建立新興評估指標系統。

從治水到安身立命：一起在馬太鞍流域尋找解方

「如果我們要還地於河，那我們與馬太鞍溪的關係到底是什麼呢？」去年馬太鞍溪堰塞湖災害後，地球公民基金會花東辦公室持續參與，其中研究員梁聖岳更是第一批前往堰塞湖探勘的成員，後續的兩趟行程，見證了堰塞湖現場在短短半年內的快速變遷，雖然目前暫無災害威脅，但崩塌現場仍有七成的土砂、且殘壩持續下切，邊坡容易崩塌，隨時都有再次形成新堰塞湖的可能。

馬太鞍溪堰塞湖災後4個月影像，湖區面積大幅縮小，湖區降挖施工團隊以駐紮於湖邊一個多月（地球公民基金會提供）

堰塞湖溢流後，馬太鞍溪流域的風險從大量的洪水轉移多達3億立方公尺的土砂，大量的土砂淤積在河道中，使得河床快速抬升，讓聚落內原本可以順流而下的排水，難以順利排出，隨著土砂堆積，馬太鞍溪的流路也難以預期，如同去年(2025年)鳳凰颱風時，流入北岸明利部落的洪水。

面對巨量的土砂威脅，經濟部水利署除了將原先的堤防加固、加高外，規劃在南岸興建高規格堤防，保護下游聚落安全，上游處吉利潭地區則作為「囚砂區」，避免土砂過快淤積於下游聚落河段，佛祖街的重災區農地，則因土砂堆積超過3公尺以上，由農業部透過徵收或輔導造林，作為「防洪保安林」。

馬太鞍溪南岸佛祖街以東重災區，當地原為農田，災後覆蓋於3-5公尺深之土方下。（地球公民基金會提供）

與此同時民間與學界也積極提出馬太鞍溪「還地於河」的訴求，透過歷史地圖與在地長輩的記憶，我們得以窺見馬太鞍溪過去的洪水脈動，已經不是當前僅有400公尺寬的河床所能面對。但「還地於河」為何需要更細緻討論呢?因為馬太鞍溪北岸的土地百年來經過不同政權、制度與開發計畫影響，土地被墾殖政權收編為「國有土地」，當土地終於在過去10多年間，透過「還我土地」運動與原住民族保留地的補辦增劃編作業程序回到族人手上時，如果僅透過「土地徵收」的手段達成「還地於河」，缺乏其他土地管理機關或主責災後重建的工程會參與協調，以地易地或保育地役權等方案，如此又會再次加劇當地的社會衝突，讓過去土地流失的那段歷史再次重演。

馬太鞍流域隨著政權、制度不斷轉變，層層疊疊了土地使用的歷史。（傳統地名引用自 20130606環境資訊中心/作者 Namoh Nofu--把人趕走，以利「無聲開發」！）（梁聖岳製圖）

梁聖岳直言，面對持續變動的馬太鞍溪，我們並不期待某個「一勞永逸」的解方，只有在不斷參與、收集資訊與往返馬太鞍溪流域的過程中，能夠讓資訊對等，提升彼此對於環境的認知與文化的理解，撐出彼此討論、對話的空間，畢竟「還地於河」討論的不僅是防災或是洪水與土砂的去處，更是與在地社群一起討論、思辨要如何在這片沖積扇上繼續安身立命。

從水泥防洪到還地於河，一場重塑人河關係的社會溝通

面對極端氣候的靈魂拷問，傳統「築堤束水」的水泥工程已達極限，台灣必須從「與河爭地」的治水惡性循環中抽身。誠如鄒明軒所述，盲目的灰色工程投資往往不符經濟效益，李玲玲也提醒，健全的生態系統與人類福祉相輔相成，應將自然視為共同因應氣候挑戰的伙伴。對此，廖桂賢給出了具體的非工程實踐路徑：我們應從土地利用管理做起，逐步退縮或移除護岸堤防，將本屬於河溪的洪泛平原還給河流，利用大自然的滯蓄洪韌性來降低流域整體的系統性風險。

然而，從學理走向實務，馬太鞍溪堰塞湖溢流後的巨量土砂，正是最真實的試金石，因為「還地於河」除了自然營力，歷史、制度與人更是其中關鍵。梁聖岳所點出的，馬太鞍溪北岸複雜的原住民保留地歷史創傷，讓單純的「土地徵收」極易演變成新的社會衝突，正是現代的我們正在面臨的課題。我們無法期待一勞永逸的解方，唯有透過資訊流通與對齊認知、撐出在地社群與政府對話的空間，在修補社會裂痕的同時順應自然，才能在這片沖積扇上找到真正安身立命的永續解方：「還地於河」不僅是單純的防災工程，更是一場重塑人河關係的浩大社會溝通。