遺忘海洋的島國:國土計畫之海洋資源區

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文/地球公民基金會花東辦公室主任 黃斐悅
2021 年 07 月 06 日

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我們是否很少想起,自己生活在一座亞熱帶小島?台灣擁有主權的內水及領海面積有5萬8千平方公里,可比陸地還大上1.6倍(圖一),如今我們《國土計畫法》所稱的「國土」,亦包含了這一大片海水區域,此即為海島國家才有的特性。然而,台灣政府卻遲至建國百年後才開始推動海岸與海洋的資源整合利用。近年剛通過立法的國土法、海岸法,原意便是透過空間計畫來引導永續使用,本文將簡介兩法案的定位及差異,來說明海岸、海洋空間規劃之落實困難。

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圖一 國土計畫中海域與陸域範圍 出處:全國國土計畫公告實施版

長年割據的海岸土地

史學家認為,在過往戒嚴歷史下,靠近海成為長年禁忌,政府與人民不僅慢慢流失海的文化與知識,亦沒有海島的治理思維。

在此背景下,原以軍事管制為主的海岸地區,在解嚴後反因管理權責分散而成了三不管地帶,漁業及漁港在農委會;商港、海岸公路及觀光遊憩在交通部;防災在水利署…等等,每個項目又涉及中央與地方政府的權責分工,涉及過多單位導致整合管理困難重重,無法突破地方派系介入土地開發獲利的情形。部分土地使用甚至目的有所衝突,例如西海岸出現養殖漁業緊臨工業區、東部會有垃圾掩埋場與觀光區混雜。

涉及此事的兩部法令《海岸管理法》(海岸法)和《國土計畫法》(國土法)分別在2015及2016年才公告實施,兩者都被延宕了20多年,彼時海岸早已被亂無章法的人工設施所割據,全島自然海岸線僅剩一半(約55%,見圖二)。在較平緩而人口密集的西半部,從新北市西側到屏東縣西側,海岸成了工業區、養殖場、垃圾掩埋場、火力及核能發電廠的去處,再加上堤防等防災設施,海岸線幾乎皆為人工化,並且多處受到工業污染。東半部保有較完整連續的自然海岸,但也逐步受到觀光開發壓力,尤其宜蘭及台東地區。除了惡名昭彰的美麗灣渡假村外,尚有數筆大面積土地早被私人買下預計進行大型渡假村及遊樂區開發,雖然遲未真正動工,地價卻也已被炒作至上億。

儘管海擁有土地、生物、風能、潮汐及景觀…等等特殊公共資源,社會變遷下的沿海村莊仍然逐漸沒落凋零,並未享受到台灣當年經濟起飛的實質利益,反而成了社會發展下的犧牲品,地方政治凌駕於專業的陳痾亂象,也導致國土法與海岸法的空間計畫面臨極大挑戰。

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圖二 台灣地區自然與人工海岸示意圖 出處:<海岸領域行動方案>,內政部103年05月

海岸法與國土法分別管什麼?

不知讀者是否曾注意海岸與海洋兩概念有所不同。海岸法管轄的「海岸」指的是海陸交界處,亦即包含陸地與海水,具有複雜且高度變動的特性。而國土法與海相關的,是四大功能分區之「海洋資源區」,純粹是海水的部分,且包含水下的立體三維空間,管理概念與陸地差異甚大。從圖三中可見這兩部法的管轄範圍差異,除此之外,尚有「海域管理法」(海域法)草案正在醞釀中,其範圍及功能與此兩法又不同,然因尚未立法,在此暫不討論。

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圖三 海岸法、國土法、海域法管理範圍 出處:地球公民基金會繪製

若再將海域及陸域拆開來檢視,國土法與海岸法的功能差異如下:

  • 在海域部分,海岸法主管三海浬內大型個案計畫的審議,例如近年西部離岸風機、東部海洋深層水的開發;而國土法應訂出各種禁止、相容及許可的開發利用事項,但至今仍未有細節出爐。
  • 在陸域部分(海岸法稱濱海陸地),臨海的防災措施、景觀保存、沙灘管理、維持公共通行權…等等,皆回歸海岸法這項特別法來進行整合管理;至於國土法並沒有針對「海之特性」作任何處置,單純回歸另外三種陸域的功能分區–城鄉發展區、農業發展區、國土保育區管理模式

上述無論是海域或陸域,對海的特性而言,都是海岸法的管理強過國土法,但海岸法的管轄範圍卻只到3浬;3浬至領海外界線處,在海域法通過之前,僅有國土法能夠進行空間利用上的管理。

雖然海岸法公告至今仍體質虛弱而難以落實指導性,但其定位與功能相當清楚。過去台灣對海域及陸地的管理多是分開的,假設陸地有建築物排放污水到海中,海洋管理單位無權禁止;假設有飯店買了海岸農地蓋高樓,建管單位無權以「影響海岸景觀視覺通透性」來要求飯店降低高度。而海岸法的任務之一,就是對此類系統性問題進行整體思考,前文所提及海岸土地權責分散的情形,刻正透過海岸法所架構的「海岸整體管理計畫」、「海岸管理審議會」等手段,試圖進行各單位整合溝通。

反觀國土法功能定位相對模糊,雖在全國及縣市國土計畫中,不斷提出海岸及海洋面臨的各項課題,如災害調適、景觀破壞、漁業資源枯竭等,但對具體解方或規劃卻一片空白,讀起來十分斷裂。四大功能分區將陸地及海域分開,有災害潛勢的海岸土地,很可能依現況劃入農發或城鄉,容許使用的強度不會考慮災害因子或位於海岸地區,課題處理上仰賴其他法規;而海洋資源區整個功能分區,又未見實質內容。

綜上所述,除非海岸法能及早強化體質發揮功能,否則問題一樣無解;而即便如此,海岸法最多也只管轄到3浬內,至於3浬之外,倘若國土法在海洋資源區始終功能弱化,或許只能期待未來透過海域法來補強。

國土法在海域管理之架空

國土法的「海洋資源區」幾近被放生,筆者認為原因之一是國土法的主管機關營建署不熟悉海洋。要管理浩瀚汪洋的門檻相當高,過往皆由海巡署(國防)、農委會(漁業)、交通部(航運)…等具有實際海洋工作的單位把持,而營建署的專長自始至終都在陸地空間,並不善遠洋事務。其二,海岸法及國土法實施兩三年左右,國家新設立了海洋委員會(海委會)並由其推動多項新法案,海洋工作的統合在名目上移交給海委會,營建署自此更加沒有了角色與任務。

無論全國國土計畫或任何一本縣市國土計畫,對海洋資源區的撰述都非常空洞。汪洋大海中的設施雖不多但並非全無,譬如海底電纜、海上觀測站、石油探採、海洋棄置場、海洋深層水、洋流發電…等,尤其台灣土地極為稀少,科技也持續發展中,任何可用空間及自然資源都勢必有持續探索,倘若設施在海下隨意蔓延,百年後會不會重蹈二十年前海岸土地亂象的覆轍?因此,仍需有營建署或海委會等機關持續進行細緻的研究,確認海洋水體的三維空間中應限制及可允許之事項。否則,未能掌握海島對5萬8千平方公里「海洋資源區」未來的利用需求、發揮上位指導功能,此項國土功能分區,似乎也就失去了劃設意義。

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