地面型光電怎麼做，才能兼顧生態、農漁村？

面對氣候危機與國家安全的挑戰，地球公民支持發展再生能源，也肯定太陽光電在減碳與提升能源韌性上的重要角色。我們認為，發展太陽光電是必要的，但必須在合適的地點、經合適的程序把關，而不能以犧牲農地、生態與地方社區為代價。

針對先前光電環評加嚴、禁建的修法（昨日12/2已由總統公布），我們必須再次強調—我們認同地面光電需加嚴管制，但是：

1.環評因為制度侷限，無法作為解決環境、生態、社會等層面的問題的「萬靈丹」。我們認為更重要的解方，是必須由更上位的部門計畫或政策、政策環評、能源部門的空間發展策略以及跨部會協調，確立「哪些地方不可以、哪些地方要謹慎、哪些地方可以優先導入」的原則，再由環評負責具體風險控管。

2.當時公開的修法版本（11/14三讀前），雖能一定程度把關大型案場，卻可能同時扼殺部分能夠提升能源韌性的「微型地面光電」，以及具在地社會基礎、低環境影響的漁電共生案場，甚至影響屋頂光電。這部份的疑慮，在環境團體陸續提出修法建議後，才在最終通過的版本中有所修正。

3.這次修法將光電是否應環評的細節單獨拉到母法層級，其餘開發類型的數百項認定標準，卻仍留在子法，導致法律架構徹底錯亂，且光電開發竟比工廠、採礦等開發行為的環評規範更為嚴格，明顯不符比例原則（註一）。

對地球公民而言，真正負責任的能源政策，必須同時守住生態底線、維護農漁村生活與地方文化，並在決策過程中讓受影響社群有實質發聲與參與的空間。

我們的主張是：既要同時面對核能及化石燃料所帶來的高污染、高碳排及區域不正義，回應氣候變遷的迫切性，也要同時照顧農漁村的生活脈絡，確保在地漁民、農民與弱勢社群受到的衝擊降低。

要兼顧多方價值的主張很困難，但對台灣卻至關重要，因此我們選擇持續投入。

地球公民如何找尋低污染、低碳、永續的能源路徑

自 2011 年福島核災後，地球公民開始關注能源議題，我們一方面監督核能與化石燃料發電，一方面也投入再生能源發展的治理機制設計。

從2016年政府開始進行能源轉型，我們慢慢理解到，因為台灣地狹人稠，同一塊土地往往同時承載糧食生產、生態保育、漁業生計與聚落生活等多重功能。也因此，過去幾年，台灣各地陸續出現地面型光電與漁塭、農地、林地、濕地等衝突的案例，讓社會對能源轉型產生不信任。

為了解決地面型光電引發的衝突，我們在七股等地指出區域開發已超量，要求政府檢討總量管制、補上契約與補償制度漏洞，希望能達成真正的「補漏洞、護生態、顧漁民」；也對漁電共生先行區與室內漁電示警，要求建立完善的環境與社會檢核機制。

2020 至 2023 年，我們深入實地調查，整理出台南沿海、漁電共生、農地光電、人造林光電等案例後，發表了《共享日光：檢討地面光電與生態、森林、農漁業的共生對策》報告，點出生態資料不足、地面光電的設置總量與密度缺乏規劃、地方參與不足等結構性問題。

我們也具體提出倡議光電的制度改革，從國土計畫、生態保育、農漁產業、公民參與等面向提出建議，要求能源用地要有上位的空間規劃，參與討論並監督「能源用地白皮書」，反對設計粗糙的「綠能發展區」政策，並持續關注快篩表、生態指引等政策工具如何落實。

同時，我們倡議「屋頂先行」，希望把發電壓力從農漁村移回用電密集的都市與工業區。這幾年，我們推動提高屋頂光電目標，倡議新建物強制設置光電、工業區新廠及用電大戶應負起裝設責任，把用電責任帶回都市與高用電族群。

這些工作，都是希望把一次次的光電衝突，累積成更完整、也更正義的能源治理機制。

支持大型光電納環評，但環評卻非解決問題的「萬靈丹」

基於這十年來地球公民在環評制度、光電發展及國土計畫上的投入，我們才會在這次環評與修法風波中一再強調：針對地面型光電開發造成的生態與社會衝突，環評雖有一定的把關功能，卻無法作為解決問題的「萬靈丹」。

光電對生態、景觀、水土、農漁村的衝擊， 在於個案的「位置與規模」，尤其是位置決定後，衝擊程度就大致底定。然而依據過往環評審查經驗，當一個案件進入環評階段，場址早已定案，通過的機率又遠高於駁回（註二）。再者，環評門檻並非「越嚴格就有效」，而是要針對複雜多元的開發類型，精準指認出必須環評及免環評的名單，且採取適當的科學調查方法，因此對大、中、小、微型光電案場應採取不同手段。

綜合而言，現行環評主要功能屬於「末端管制」，若不檢討經濟部能源署在前端的政策引導，只是單純把更多地面光電個案送入環境部做「個案環評」，不僅無法解決問題，也會讓經濟部能源署的責任更容易被閃躲。

如何才能真正改善光電土地衝突的核心問題？

這次環評修法事件，凸顯出能源主管機關在政策端對太陽能光電發展引導的不足。地面型光電開發對環境、生態與社會的影響，不應只依賴環境部手上的環評工具把關，目的事業主管機關——經濟部能源署——更應責無旁貸，必須負起責任正面迎向地面型光電開發所面臨的衝突。

首先，每一塊土地的利用，都涉及多個部會的權責；如何發展再生能源，更必須從總體土地利用佈局與國家淨零政策的高度來通盤思考。因此，在能源空間治理上，我們主張經濟部要儘速完成「能源用地白皮書2.0」，完善「能源政策環評」與「能源部門的空間發展策略」。如此一來，才能透過整體空間規劃與橫向協調，清楚提出再生能源的空間需求，以及各類設施選擇區位的原則，以系統性規劃引導地面型光電的發展。

其次，環境部應趁目前正在進行「環評總體檢」的時機，強化目的事業主管機關在環境與生態層面的把關責任。以地面型光電來說，就是促使經濟部能源署更積極負責，像是提出「能源政策環評」，來銜接整體性的上位政策與針對個別案場的「個案環評」。

最後，政府應持續推動屋頂光電與分散式、在地化的發電。包括新建與既有建築的規範與誘因設計，讓都市與高用電族群承擔更多責任，減輕農漁村被開發的壓力；地面型光電則需優先強化地方政府的政策認同與規劃專業，持續找尋方法由下而上推動適切的光電發展。

面對氣候危機與國家安全的挑戰，我們會持續關注光電與電網韌性、防災型微電網與偏鄉供電安全，推動一個能減碳又能保護土地與人民，讓社會多數人都能參與跟受益的能源轉型路徑。這也是地球公民面對地面型光電爭議時，會持續堅持的方向。

註1：根據《開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準》規定，位於國家風景區，探/採礦、設置工廠的面積達1公頃以上要環評，但本次《環境影響評估法》的修改，規定位於國家風景區的地面型光電皆需環評，僅排除100平方公尺以下(0.01公頃)且供自用者，我們認為明顯不符比例原則。

註2：地球公民基金會於2021年針對環境部「環評書件查詢系統」資料進行統計，867案件中，僅1.5%認定不應開發，4%有疑慮而送入二階審查，其餘78.4%通過環評，約16%為其他類型（如格式不符、廠商撤案）。