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森林與保育:政府組織改造

李根政/地球公民基金會董事長兼執行長
2018 年 01 月 15 日

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20180321-011.JPG賴清德院長日前召集環保署、農委會首長討論組改,拍板林務局原則上歸屬於未來的環資部,但林業生產、遊樂區管理及林業試驗所,則留在未來的農業部。

賴院長維持了水、土、林整合的組改方向,但是,顯而易見的錯誤是:「國家公園」續留內政部,農業部保留「森林遊樂區」和「林業試驗所」,成為組改中最糟的情境。


 

國家公園應該和林務局整合

內政部主管的國家公園面積約31萬公頃,96%以上的土地和林務局主管的161萬多公頃國有林班地重疊。

為了避免事權分散、資源重覆投資、機關相互競爭,國家公園本應與未來環資部「森林及保育署」的業務進行整合,加上其原本的保育定位,斷無理由要留在內政部,否則原本是二個部會要協調,會變成三個部會協調,失去組改意義。

行政院甚至還拋出了切割國家公園方案,要把所謂高山型國家公園移到環資部,觀光遊憩型留在內政部,這是對國家保育體系的欠缺理解和遠見,更加凸顯組改腳步凌亂。

國家公園是透過從生態保護區、特別景觀區、遊憩區到一般管制區進行分區管制,其目標是保育、育樂及研究,如果真有國家公園完全導向了觀光遊憩,就是嚴重經營不當和瀆職,應該要被檢討。

森林遊樂區續留在農業部,不合理

全國161萬公頃國有林中,共有22處森林遊樂區,總面積約4.8萬公頃,其中林務局管轄18處,約3.7萬公頃;退輔會森保處管了明池和棲蘭等二個森林遊樂區,約2,671公頃;另外,中興大學實驗林的惠蓀林場7,477公頃;台大實驗林溪頭園區2,514公頃。

森林遊樂區的定位在於休閒遊憩,並非林木生產部門,台大和中興大學實驗林都是在大伐木時代的產物,在官營伐木結束26年後,如今已轉為遊憩、教育功能,留在農業部實在不合理。

林試所應整合入環資部

林業試驗所管轄六個研究中心共約1.2萬公頃的國有森林,過去做過許多的林業試驗研究,包括砍伐天然林改造為人工林。但如今,大部分的林地仍為天然林,近年來已轉型為森林生態研究和教育的基地。例如蓮花池、恆春、太麻里、福山、中埔、六龜研究中心,或者泗湖工作站致力於海岸林的試驗研究。

更具指標性的是,從日治代就建立,正歡慶120週年的台北植物園標本館—研究台灣植物多樣性與保育的重鎮。這些單位和特有生物中心改制到環資部的「生物多樣性研究所」性質接近,組改方案卻分屬二個部會,實在不宜。

目前林試所管轄的福山植物園,為教育研究功能,但依據目前組改計畫將歸入農業部

經濟林(國產木材)農業部與環資部管轄高度重疊,需要釐清

目前國有林約有161萬公頃,其中林務局規劃約6-12萬公頃做為經濟林,僅占國有林的6%。也就是說絕大部分國有林是擔負保育和保安功能,就比例原則本應完整納入環資部,而非農業部。

保育是包括了保護生物多樣性、永續明智的利用,環資部本來的任務就是環境資源的管理和永續性利用。因此,把人工經濟林的經營管理納入,並無不當。

國有林實在不應切割成二、三個主管機關。

但是,數萬公頃的承租國有地林地造林,13.7萬公頃的私有林,36萬公頃農牧用地上約占半數土地上的既存森林,以及少數尚在運作的林農,正是未來農業部和環資部高度重疊的地帶,未來如何分工合作需要釐清。

農業部專注處理淺山到平原的農地議題

台灣從淺山到平原的廣大地區,農地流失、違章工廠林立、生產環境劣化、鄉村空洞化、農民所得低落,已是農業部最嚴竣的挑戰,這些地區同時擁有高比例的保育類物種,開發壓力大,保育和生產矛盾叢生,必得付出極高的心力才能調和。

農委會在第三次政黨輪替後,提出對地綠色環境給付、里山倡議等友善土地的新政策,正是面對上述挑戰的前瞻作法。在台灣農業和農鄉發展的關鍵時刻,把森林與保育主責機關移轉到環境資源部,讓農業部得以專心處理上述課題,未嘗不是一件好事。

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環資部,不是環保署的升格擴張

環境資源部的成立,並非環保署的升格擴張,而是台灣作為全球氣候災難最弱脆國家,因應生存發展進行的組織整合和轉型。過去主責污染防治的環保署,並未具有自然資源管理、因應複合式氣候災變的專業,也因此,在二、三級首長任命一定要適才適所,更需要檢討四級機關的設置與人力分配,體現國家轉型的需求,強化保育部門。

此外,台灣的保育系統包括了國家公園、國家自然公園、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、自然保育區等,相關法規和主管機關多頭馬車,加上區外的生態保育、社區與原住民部落的參與治理等重大轉型課題,都需要好好梳理。

組改是國家大事,需要明確的前瞻願景和理性規劃,不應流於部會本位主義角力妥協的產物。原本在組改特別條例中規定,應於2018.1.31完成組改,如今已修法延後兩年,期待行政院站在國家百年大計的視野,部會首長擺脫本位主義,和社會進行商討再定案。

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