現在不做,以後會更慘—日本如何因公害覺醒,解決「違章工廠」問題

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4【解決方案<他山之石>七零年代的日本,如何解決違章工廠問題?】
陳威志/地球公民基金會兼任專員
2020 年 08 月 06 日

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為何台日走向不同路徑?

2019年10月3日台中市大雅區的一起火災,造成兩名消防員不幸在鐵皮工廠的火場中喪生,各界紛紛表示哀悼,檢討消防調度等問題四起。但背後更深層的問題,是台灣違章工廠現象下,建築、消防、環境法制集體失序的歷史沈痾。縱使經過數次政黨輪替,中央與地方政府卻都投鼠忌器拿不出解決方案,只能一再修法來拖延。不肖業者認為有機可乘,使得違章工廠不減反增,問題惡化。後來我們發現,1960年代的日本也曾出現類似問題,彼時他們成立跨部會的「公害防止事業團」,以此做為總發動機,擘劃解決路徑。兩國不一樣的處理方式,在40年後的今天產生了截然不同的結果。日本的處理經驗,很值得台灣借鏡。

2017年,地球公民開始收集相關資料及開讀書會,經過一年多的籌備,2018年組成了訪問團前往日本,實際走訪事業團建立的工業區,採訪工業區內的業者、協同組合(相當於台灣的廠商聯合會),以及訪問了當初在事業團工作的多位教授。希望能為台灣社會,還原日本自1965年開始持續進行超過30年的工業轉型軌跡。參訪回台後,又花了一些時間重新梳理台灣先前的相關資料,才終於誕生了了以下系列文章。


訪日路程中靜岡的農田景觀(圖4-1)李翰林攝
 

現在不做,以後會更慘—日本如何因公害覺醒,解決「違章工廠」問題

從2019年台中大雅區的憾事,我們可以得知,農地違章工廠絕非使用現狀與地目不符的問題而已。因為個別的廠房即便變更地目,以合法之姿坐落在田中央,依舊存在道路狹窄、消防栓不足等工安威脅,更遑論對於作物的潛在風險。大雅事件,用一種間接的方式點明,工廠為何應該集中在工業區內,以及農地違章工廠是區位問題、國土利用規畫問題,不是地目問題。

我們已經錯過許多處理良機,於是造就「違法工廠是合法工廠的2倍」,且「連年增加」的另類台灣奇蹟。懸掛在鄉間的布條,寫著斗大的「農地違章工廠輔導合法」,反映的正是政府治理對策的失效、企業社會責任的匱乏與國民的縱容。演變至此,當然牽涉台灣特有的背景,例如威權體制與地方派系的關係、確保經濟發展以穩定統治正當性等,但不容諱言地,一定也存在屬於工廠管理輔導這個課題的普遍性面向,事實上,今日以乾淨整潔、有秩序著稱的日本,過去就曾為類似的問題所惱,他們的脫困經驗,應可提供些許參照與啟發。


2020年5月10日 彰化縣和美鎮番雅溝附近(廖苡珊攝)


日本為何設立「公害防治事業團」完成遷廠?

在前往日本參訪之前,我們就掌握了一個相當重要的基礎認識,也就是日本基本上沒有叫做違章工廠的問題,但這不是因為日本人先天就守法。因為所謂違章是指違反土地使用分區容許的使用用途,而日本的土地使用區分概念是1970年以後確立,如果問題已經在那個階段被大半解決的話,自然不會有違章或違法工廠這個集體現象出現。長年研究開發與環境問題的寺尾忠能先生(日本亞洲經濟研究所研究員)證實了我們的理解,他表示:「在日本,農地或住家周邊設置工廠所衍伸的諸多弊病被標示為〈住工混合問題〉,其理想解決方向即為〈住工分離〉,而它通常被包裹在公害防治裡面解決」。

跨部會設立住工混合與公害防治專業機構

1965年,日本政府設立特殊行政法人─「公害防止事業團」(以下簡稱事業團),其重要工作之一,就是協助工廠集體搬遷。這個由掌管人民健康衛生的厚生省(已改組為厚生勞動省,相當於衛福部)所構思的組織,主要透過資金與技術援助,來協助企業減低汙染。

廣島修道大學名譽教授森嶋彰曾經在世業團工作33年,他告訴我們:「在那個年代,污染防治設施的社會認知度低,而且無法生財,對銀行來說那不屬於投資,因此多半不願貸款給中小企業,所以官方必須扮演帶頭的腳色」。至於技術援助則是,一、協助設置廠商之間的共同汙染防治設施(請參考P.49),二、確保工業區用地,促成企業集體搬遷。到1992年事業團功成身退改組為止,共完成了4000家工廠的搬遷。
 
然而,這個專責機構的設立,並不是因為日本政府比較有遠見,而是「現在不做以後一定更慘」的意識發酵。這可以從公害惡化及其引發的政治效應窺見一二。

日本公害原點:熊本水俁病事件

1950年代,日本逐步擺脫戰後陰霾,開始邁入經濟快速成長。

然伴隨而來的是全國公害事件頻傳,最為人所知的當屬熊本水俁病事件。這起化學公司(Chisso公司,生產氮)排放廢水汙染海洋,使食用魚貝類的居民產生神經麻痺、語言、視力聽力障礙、吞嚥障礙,甚至死亡的事件,用今天的角度來看,是何等的大事,已經超越慢性自殺式的食安層次,幾乎可說是企業殺人了。然1956年事件一爆發之初,企業及政府都消極以對。即便經過一連串的調查,1959年已經確定居民健康受害的原因出自水銀,即間接證實汙染源是Chisso公司的廢水,企業仍撇清責任且拒絕居民停止排放廢水的訴求,不僅如此,通產省(相當於經濟部)也站在保護化工產業的立場,沒有採取進一步作為。廢水繼續排放到1968年,直到新潟也發生另一起水俁病,造成更多人不可逆的健康受害才喊被禁。

保護某特定產業這樣的台詞,在台灣也耳熟能詳,其他諸如「企業也有維生的權利(潛台詞是不要趕盡殺絕)」等,都同樣忽略「居民或農民的權益及健康」,森嶋彰先生沉痛地指出:「根據後來日本環境省的試算,如果Chisso公司一開始就做好汙水排放處理設備,只需花費2-3億日圓,根本不用搞到後來要付出上千倍的2000億以上的補償費。」


汙泥之上的樂園

然公害不僅在地方,連大東京也遭殃。寺尾先生一聽說我們要搭京葉線的電車前往東京市區,不經意地說道,那段帶來歡樂的東京迪士尼,其實「奠基」在漁民血淚之上的故事。1958年,東京都江戶川區的本州製紙公司,把未經處理的廢水直接排入江戶川,造成下游出海口嚴重汙染,使得千葉縣浦安市漁民賴以為生的近海漁場,以及蛤蠣、海苔養殖幾乎全滅。

面對毫無解決誠意的企業,1600位漁民及居民曾一度闖進製紙公司本部,最後是官方出動鎮暴部隊、裝甲車才平息。雖然這起事件,促使日本訂定第一部管制工廠廢水排放的法令,但為時已晚,在養殖漁業等難以恢復的情況下,漁民最終選擇放棄生養好幾代人的近海淺灘,以填海造陸、招商換取生機。彼時正逢迪士尼評估進軍東洋之際,不知要說是不幸中的大幸,還是因禍得福,迪士尼樂園為了打造異次元的非日常空間,才捨富士山腳,選擇來到現在所在地的浦安。

蜿蜒流過東京都舊城區的河川也無法倖免。《公害防止事業團二十五年史》寫道:1960年代中期,原本東京人遊憩、捕魚的隅田川,已經因為家庭廢水以及河邊鐵工廠的廢水,而發臭、汙濁,且捕不到魚,許多臨河住家因為惡臭而引發咳嗽、充血、食慾不振或頭痛,所以鎮日關閉窗戶。原來,「花火大會的隅田川」並不是打從一開始就有的美景。


日本川崎市公務人員解說川崎生態工業城(地球公民基金會提供)


反公害運動及反對黨崛起

污染事件頻發,也危及自民黨的政權維繫。環境意識高漲與全國性的住民運動風潮之下,從1967年東大教授美濃部亮吉當選東京都知事開始,一批社會黨或共產黨推薦的縣市長候選人,紛紛以解決公害或強調社會福利等為選戰主軸而勝選。換言之,經濟高度成長的負面效應,成為反對勢力突破的契機。石化重鎮川崎就是代表性的案例之一,連任五屆的伊藤三郎市長(1971年4月23日 - 1989年10月10日,第五任任期中辭職),最初就是主打「恢復藍天白雲」的公害防治對策而當選,他上任後超越中央的腳步,制定了日本最早的二氧化碳排放總量管制(1972年),以及環評條例(1974年),川崎從「日本空氣汙染最嚴重的地方」、「公害城」,變成「生態城」、「循環經濟的典範」,即是他奠下的基礎。


川崎市的面積、人口、工業型態及特殊的行政位階都與舊高雄市相仿,它成功轉型的軌跡與原因對台灣或高雄來說是重要的借鏡,雖然這裡頭牽涉很多面向,並非本文可以處理,但筆者認為我們至少應該謹記,轉型這個巨大的社會工程,必非只有中央政府的權限才有功效,地方政府也有很多腳色,可以開創轉型的契機,此外有關重工業城市的發展圖像的想像要更多元,不能想著要變成另一個台北或僅執著在一些短時間就能看到的亮點。

糖果要吃得到,鞭子才真能用

面對「地方包圍中央」的攻勢,自民黨必須對公害問題等有所因應,邏輯很簡單,就是施以有用的糖果與鞭子,而不是形式上的。公害防止事業團就是吃得到的糖果,如下一篇文章(日本公害防止事業團的建立和運作)所述,它拆解了企業無法減污的各種原因,將事務的推動統合在一個機構下,提供各種利多,進行全面性的輔導,缺資金給融資,找不到搬遷地,政府幫你找,以當時的時空背景來說,這等於政府協助企業進行升級,畢竟繼續「住工混合」的話,場地有限,無法擴廠是;污染防制設施不安裝的話,遲早會影響企業存續。而唯有當糖果是吃得到的時候,鞭子才能真得鞭下去,1970年,自民黨主導下召開的眾議院臨時會一舉通過水質汙濁防止法、農用地土壤汚染防止法、廢棄物處理法等14項法案。隔年1971年,環境省(相當於環境部)前身的環境廳也設立,以抑制公害為名的日本產業的第一階段的轉型,就此揭開序幕。

台灣「污染防制輔導團」為何失敗?

日本在相對初期的時候就把工廠區位問題搞定,而讓此類問題留在歷史篇章中,否則難保不會出現違章工廠林立的亂象。面對相同的問題,台灣政府並非沒有做法,某種意義來說,初期解決問題的想法也與日本類似,但實際的做法卻相當形式化沒有效果。

例如1970年代台北近郊的南港、三重等地區,空氣污染也很嚴重,當局所採取的方法與日本雷同,就是將這些工廠移到市郊或鄉下。這是來自聯合國顧問團的建議,但實際執行時,卻僅是劃設都市計畫工業區要廠商進駐,沒有汙水下水道處理設施,導致汙水問題沒有解決。再者台灣也通過不少法令來糾舉企業污染,也有相關的輔導措施,例如經濟部工業局參考日本模式成立「污染防制輔導團」,但卻未編列任何裕司萬,於是所謂的輔導竟變成兜售固定規格的環工設備給廠商。就筆者的觀察,需要透過大量地溝通及協力,讓廠商做好工業廢水處利設施,承擔起「企業市民」的責任,才是解決問題的起點。

台日之所以在60年代後走向不同路徑,我認為原因不外乎政府取締執行力或對企業誘因不足,另一個可能的原因是高漲的環保意識被政黨吸納後,雖成為90年代民進黨區隔國民黨的有效標籤,隨著民進黨的地方執政版圖擴大而促成一些地方性的改革,但卻沒能延伸到全國層級的制度變革。

日本「公害防止事業團」顯然是一個關鍵因素,它如何運作,對今日台灣有什麼啟發呢?

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