日本中小企業廠商如何協力和政府打交道,化矛盾為環境進步的動能?

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4【解決方案<他山之石>七零年代的日本,如何解決違章工廠問題?】
吳其融/地球公民基金會專員
2020 年 08 月 13 日

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為何台日走向不同路徑?

2019年10月3日台中市大雅區的一起火災,造成兩名消防員不幸在鐵皮工廠的火場中喪生,各界紛紛表示哀悼,檢討消防調度等問題四起。但背後更深層的問題,是台灣違章工廠現象下,建築、消防、環境法制集體失序的歷史沈痾。縱使經過數次政黨輪替,中央與地方政府卻都投鼠忌器拿不出解決方案,只能一再修法來拖延。不肖業者認為有機可乘,使得違章工廠不減反增,問題惡化。後來我們發現,1960年代的日本也曾出現類似問題,彼時他們成立跨部會的「公害防止事業團」,以此做為總發動機,擘劃解決路徑。兩國不一樣的處理方式,在40年後的今天產生了截然不同的結果。日本的處理經驗,很值得台灣借鏡。

2017年,地球公民開始收集相關資料及開讀書會,經過一年多的籌備,2018年組成了訪問團前往日本,實際走訪事業團建立的工業區,採訪工業區內的業者、協同組合(相當於台灣的廠商聯合會),以及訪問了當初在事業團工作的多位教授。希望能為台灣社會,還原日本自1965年開始持續進行超過30年的工業轉型軌跡。參訪回台後,又花了一些時間重新梳理台灣先前的相關資料,才終於誕生了了以下系列文章。

參訪羽田鐵工团地前森嶋彰教授說明工業區狀況

從文章-2兆日圓帶動20兆公害防治投資, 日本公害防止事業團 解決經濟與環境衝突整體分析日本政策,我們不難發現,日本政府為了解決長期環境公害及住工混雜的困境,以多管齊下的方式,從管制法令、治理機制、資金提供、污染防制技術研發、土地使用等五大方向,來整合處理。但如果對照中小企業與政府的關係,也能發現差異。

我們發現:有別於台灣中小企業各自和政府打交道,日本的中小企業就是要組隊和政府打交道。

案例1 羽田鐵工団地:集體協力取得遷廠土地

位於京濱工業地帶的工業區的許多廠商,原先是位於都市的中小企業主,從1965年開始由公害防止事業團(以下簡稱事業團)協助遷廠,主要原因在於1960年代頻仍發生的公害事件,此外快速的都市化,使得生產環境面臨艱困挑戰,例如居民對於噪音的抗議、地方政府限制大型車輛進出人口密集居住區域等。

然而,對這些廠商來說,搬遷未必是壞事。羽田鉄工团地協同組合(相當於廠商聯合會)事務局局長(相當於秘書長)中野豊回憶道:「當時日本處於高度經濟成長期,訂單根本接不完,中小企業如果還得處理周遭居民感受,是根本無法完成訂單的。」於是協同組合向地方政府爭取工業區的劃設,並透過事業團導入環境工程概念,申請低利、長攤提期的貸款,展開搬遷。這些作為不僅創造產業發展的可能,也大大降低了對生態環境以及農業發展環境的影響。


羽田鉄工团地工廠內運作。圖左為森嶋彰教授、圖右為寺尾忠能先生。

廠商組織的過程,需要耗費許多心力,以羽田鉄工団地(羽田鐵工工業區)為例,這裡最早遷移進來的廠商,多半是來自東京都大田區的鐵工業者,主要是由於噪音、震動等環境公害問題,促使東京都政府有搬遷的構想,而業者也有明確的遷廠動機。但實務執行時,依舊得面臨政府處理中小企業遷廠經驗不足的問題,主要是公共設施及個別廠商實質應負擔義務的分配。中野豊說:「羽田鉄工团地是海埔新生地,早期沒水也沒電,其實不易拉配線、水管,經過漫長遊說,最終相關管線鋪設成本,由東京都政府負責一半,廠商則負責另一半,而用電的部分,廠商則採用共同受電的方案,由協同組合負責分配。」

羽田鉄工地的廠商,就在日本政府規定的2年内遷廠完成。


參訪靜岡富士浮島工業區工具機製造商工廠(地球公民基金會提供)


案例2ー富士市浮島工業団地:取得長攤提、低利息的遷廠資金

而在資金方面,主要是透過事業團建立的財務機制,建立一個長攤提、低利息的機制。以富士市浮島工業団地(富士市浮島工業區)為例,協同組合向會員收取會費償還貸款,在19年間還清貸款,期間跟會員收的會費大約是4億,還完貸款後就無需再繳納會費。而建設廠房的資金,亦可由事業團以5%利率借貸給廠商,若符合中小企業產業升級的標準,還可以得到中央政府跟縣政府的補助金。

同時,協同組合的共同事業是有賺錢的,扣除人事費仍有盈餘。這些共同事業包括了電力、停車場,還有自來水廠、下水道、瓦斯以及貨運郵局,其中以電力收入最高。

廠商組織協同組合的方式,依各地的狀況而有不同,基本上日本全國各地的工業団地,其內的廠商幾乎都屬同一個業種,但富士市浮島工業団地並非單一業種。

杉山清先生是浮島工業団地協同組合的名譽顧問,他是我們是參訪對象中,少數完整經歷集結廠商、籌組協同組合到今日的企業主,他提到當初有許多申請要加入的工廠財務狀況非常不好,協同組合的優點,就在於體質好的廠商可以扶持狀況差的廠商,大家一起組隊打拼。不過並不是所有申請者都能如願加入,他回憶道:「我們初期有八個發起人,主要是透過商會作為招募的窗口,有100個公司申請說要進來,當初有幾個篩選的基本原則,廠商必須是製造業,但不排放高濃度廢水。因為工業區兩側都是河道,會污染水質、影響農業,進來可以利用事業團的制度,利率才5%,同時搭配縣政府提供的資金則是2.7%的利率。」

這樣中小企業的結合,到底有什麼好處呢?以實質結果來看,比起進入工業區之前,企業生產量或營業額多了二到三成,而且在區內廠商有彈性的互相支援與協力下,可以有效率地,共同處理工業用排水或一起處理好與社區鄰里關係。



中央鍍金工業區廠商帶我們繞廠區說明污廢水處理流程(地球公民基金會提供)

案例3─京濱島中央鍍金工業団地:廠商自行研發、聯合處理廢水

京浜島中央鍍金工業団地協同組合( 京濱島中央電鍍工業區廠商聯合會),我們看到電鍍業的廢水如何運作共同處理設施,不全然依靠官方,而是展現出企業的能動性。

內藤雅文是協同組合的理事長,他提到這邊的工業區互相之間的連帶感很強,是因為二戰後初期,某電度過程需使用的原料,有外國進口總量限制,中央政府在進行進口額度分配時,是以協同組合為對象,之後再由各組合內部自行協商,決定個別公司所能進口的量。由於這個歷史因緣,使得同組合內的廠商有著一定向心力,後來這個管制結束後,協同組合仍然保留下來,變成互相友好的公司、互助協力的機構。

1970年之後,日本發生頻繁的公害事件,開始建立公害防治規範。原本電鍍業廢水都放到河川裡面,在那個公害嚴重的年代,電鍍產業並未成為民間公害倡議的主要對象,但業者卻因這樣的氛圍選擇遷廠,候序並依法再遷廠時做好環工設備。

內藤雅文先生指出,在這個過程中,要因應污水下水道相關單位的檢查,個別廠商要自己做有困難,當初大概50、60歲的同業前輩,決定向政府申請遷廠移轉到這裡,共同解決公害問題。

當時,京浜島已完成填海造陸,東京都政府規劃把有噪音、震動等問題的小企業集中在那理。電鍍業者的申請,一開始是被否決的,因為耗水量比較高,且京浜島污水處理設備能量不足,就算電鍍業者有辦法確保水源,電鍍廢水也得送到「昭和島」的共同廢水處理設施,因此廢水放流量必須減少為原本的1/10。


參訪(京濱島)中央鍍金工業區污水處理廠,實地了解污水處理管線配置邏輯。(地球公民基金會提供)

面對這個難題,中央鍍金工業団地協同組合就找了學者、廢水處理廠商,一起研究如何把廢水放流量降到原本的1/10。過程中,東京都政府有請大學老師協助,但所提出的建議都被業者認為天馬行空,往往只能靠這些業者自己不斷摸索,閱讀相關資料,才終於找到方法,解決用水量及電鍍廢泥再利用的技術。

而為了要達到管制標準,廢水必須接管線連到共同處理設施,並要求個別工廠不能任意排放。每家工廠的廢水要輸送到廢水處理設施時,先儲存在儲藏槽,然後由協同組合的工作人員抽水到共同處理設施。透過這個方式,共同處理設施漸漸能夠達到標準,而上軌道後,就不會讓下水道局「刁難」。個別廠商的廢水先放在儲藏槽有個優點,可以依不同廠商的廢水性質,有效率的個別化的處理。

電鍍工廠集體遷移有好處,在經濟負擔上,雖然個別工廠也可以做到,但集體遷移可以共同分攤,也互相監督對方,這讓工業區互相之間的連帶感,不僅是因為前面講到的歷史因素,也因為這樣一同努力想辦法達成目標而感情變好。


中央鍍金工業區將電鍍廢水管線全在高空輸送,避免廢水洩漏未能發現(地球公民基金會提供)

直到2002年,中央鍍金工業団地才讓每個廠商都符合ISO的標準規範。內藤雅文先生對於ISO的理解是:「ISO決定這個公司明天會變成這個樣子」,因為ISO是訂一個粗略的目標,但要讓共同處理設師能夠運轉順利,中央鍍金協同組合得訂定出很多不同的子目標,對每家公司訂出明確的目標,並加以規範。這樣才讓共同處理設施有獲得ISO90001的認證。

之所以可以達到這個狀態,總體來說,他認為有三個要點:掌握各廠商的營運現況、財務資訊公開、廠商間本身就有友好的關係。也因為協合組合的公開,促進廠商彼此信任。

集體遷廠之後,廠商的生產量或營業額多了二到三成,可以以此來償還遷移支出,而透過業者的自行研發,降低污水處理費用,同樣也使業者負擔的成本降低。


中央鍍金工業區上田雄二所長說明每日採樣廢水的保留(地球公民基金會提供)

台灣除了管制,能否共同對話?

由於日本政府設立了「公害防止事業團」這樣的行政法人,讓政府與企業協力共同達成環境目標。此次接待我們的森嶋彰教授,主要負責地方政府、企業與環境單位的協調;而藤田成吉教授,則負責與銀行以及中央政府的法規協調。

除了這樣的內外分工,有許多地方政府願意積極任用調職至事業團的公務人員,促使環境規範的提升,促進產業升級,增加競爭力,並讓中小企業工同負起企業市民的責任。

而在台灣,無論是環保署或者是經濟部,他們都是扮演類似管制端的角色,只是前者比較是「強管制」,而後者則是「弱管制」,而經濟部時常不斷地想將強管制的部分,調整為弱管制。或許經濟部以台灣有「污染防治輔導團」來與日本的「公害防止事業團」類比,但依據我們實質訪問台灣業者以及環保單位的經驗,污染防治輔導團往往是在業者被裁罰後,到廠區進行環工設備的銷售,但常常規格不符其製程,讓輔導淪為形式。

對照日本的經驗,主要是讓廠商瞭解污染改善的操作概念,聚合集結廠商,針對中小企業較分散的污水、廢棄務課題,建立一個對話平台,讓業者、環工業者以及政府輔導研究單位協力,共同開發出最適科技且具經濟效益的處理設備。

台灣走過威權體制,在快速的工業發展過程中,許多的社會溝通、法規建制,往往由國家挹注行政資源解決,並強行排除反對者,民間社會常會說這是「鴨霸」。於是社會矛盾與衝突不斷加深,在民主化的當代社會,我們如何做出改變?台灣的業者是否願意往前走一步,踏入一個暫時撇除彼此社會角色仍充滿矛盾的空間,共同對話。

我認為:社會的進步,從來不是靠著什麼政治人物多進步,而是這社會願意將這些矛盾的價值放到同一個平台;社會的進步,靠著不是彼此的怨懟及忿恨,而是在種種矛盾下仍願開展對話。

我一直記得拜訪富士市浮島工業団地時,廠商Sugiyama公司的老老闆,鞠躬感謝事業團的森嶋彰教授,不單只是處理產業問題、土地問題,更是與業者們一同處理社會矛盾問題,而在台灣當代的情況底下,問題加劇複雜,如何一步步解,仰賴政府、仰賴民間社會,更仰賴業者如何往前邁去,無論拿筆、拿鋤頭、拿板手,這社會應讓大家都是公平而有正義的。

如何借鏡日本,相關整體的配套仍待謹慎思考。
 

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