2兆日圓帶動20兆公害防治投資, 日本公害防止事業團 解決經濟與環境衝突

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4【解決方案<他山之石>七零年代的日本,如何解決違章工廠問題?】
李翰林/地球公民基金會主任
2020 年 08 月 13 日

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為何台日走向不同路徑?

2019年10月3日台中市大雅區的一起火災,造成兩名消防員不幸在鐵皮工廠的火場中喪生,各界紛紛表示哀悼,檢討消防調度等問題四起。但背後更深層的問題,是台灣違章工廠現象下,建築、消防、環境法制集體失序的歷史沈痾。縱使經過數次政黨輪替,中央與地方政府卻都投鼠忌器拿不出解決方案,只能一再修法來拖延。不肖業者認為有機可乘,使得違章工廠不減反增,問題惡化。後來我們發現,1960年代的日本也曾出現類似問題,彼時他們成立跨部會的「公害防止事業團」,以此做為總發動機,擘劃解決路徑。兩國不一樣的處理方式,在40年後的今天產生了截然不同的結果。日本的處理經驗,很值得台灣借鏡。

2017年,地球公民開始收集相關資料及開讀書會,經過一年多的籌備,2018年組成了訪問團前往日本,實際走訪事業團建立的工業區,採訪工業區內的業者、協同組合(相當於台灣的廠商聯合會),以及訪問了當初在事業團工作的多位教授。希望能為台灣社會,還原日本自1965年開始持續進行超過30年的工業轉型軌跡。參訪回台後,又花了一些時間重新梳理台灣先前的相關資料,才終於誕生了了以下系列文章。


森嶋彰老師解說公害防止事業團相關業務及介紹當初負責工作內容(地球公民基金會提供)

1950-1970的日本,是經濟快速成長的輝煌年代。但是翻開當時的報紙,光彩背後可以看到遍地的公害新聞。1965年,為了處理產業擴張所造成的噪音、震動、水污染及空氣污染,日本國會通過法律,要求經產省與厚生省(相當於台灣的經濟部和衛福部)共同成立特殊法人「公害防止事業團」來輔導廠商。曾經在事業團工作33年,廣島修道大學名譽教授森嶋彰語重心長的說:「生態的英文是ecology,其實就是人生活的環境,而economy的英文單字是經濟,但其實原意是家計,但為何ecology卻在這個過程,與economy產生這麼大的衝突?只要能解決公害問題,衝突的情況就應該能被改善。」

事業團成立之前,與污染公害相關的法律只有「水質保全法」及「排煙規制法」,個別廠商的公害問題則是各地方政府制定自治條例來因應。但這些制度卻無法從根本來解決長期累積的住工混雜問題。寺尾忠能是日本重要的經濟智庫--日本經濟研究所的研究員,他受訪時表示:「在政府進行公害對策前,公害已經很嚴重了,就是因為政府大力扶植特定產業,例如石化與火力發電廠而不考慮環境因素,所以公害才會這麼嚴重。特別是五十年代日本有四大公害病,造成嚴重的健康傷害,而這些傷害都無法回復,才會引起市民社會抗爭」。因此,日本政府才開始構思成立事業團,思考要從工廠集中管理和區域規劃,來提出整體性的解決方案。

環境福祉學會理事的藤田成吉教授,過去曾經在事業團工作直到六十五歲退休 (地球公民基金會提供)
 

成功的「協調者」:解析公害防止事業團工作模式與成果

事業團的組織規模共有200多位人,有80人是從地方政府轉調來的,另外還有從中央經產省、厚生省等各部會借調來的專任職員90人。分為業務、工務、財務等部門。運作經費由政府撥款,從郵政儲金與退休基金低利借出,再逐年償還。事業團主要扮演的就是「協調者」的角色,把與公害政策及環境政策相關的各類利害關係人,如中央政府、地方政府、企業、居民等都拉進來,也把散落在各行政部門的工作整合起來。為了推廣公害處理技術,事業團連續15年出版各種環保技術的手冊。

從1965年至1990年的25年內,公害防止事業團的足跡踏遍日本全國,從北海道到九州在各公害發生的地區成立分支機構,以全國視野來主動協助各地政府及廠商來面對解決公害問題。在日本東海大學任教、同時也是環境福祉學會理事的藤田成吉教授,過去曾經在事業團工作直到六十五歲退休。他提到:「一開始的狀況,是公害防止事業團透過54個地方政府(都道府縣)進行提問,由地方的環保局、經濟發展局,再加上廠商所組成「協同組合」(相當於台灣的廠商聯合會),這三方來進行商談,討論解決策略。」有些地方的問題是缺乏污染處理技術,中小規模的工廠若各自興建的污染防制設備成本太高,很難有經濟效益。因此,事業團設置了27處「共同公害防止設施」,提供技術來協助廠商集中處理污染問題。為了隔絕工廠與住宅區,防止污染影響周遭的社區及農田。事業團還協助設立了51處隔離綠帶及2處國家風景區(總面積為1031公頃,相當於40座大安森林公園)。這些綠地由廠商、中央政府、地方政府各出資1/3,用來設置公園與社會福利設施,並移轉給地方政府營運。

另一方面,過去工廠太過分散,製程中的污染及噪音振動,常會影響周遭的農田及社區。若能把工廠都集中在工業區內,不只可以解決「住工混雜」的問題,方便管理環境污染,廠商也能藉由有充足的水電供應與完善的交通規劃,來提高生產效率。藤田成吉教授表示:「住工混雜除了有噪音、震動、高熱和污染等問題外,社區道路狹窄對原料載運也會有麻煩,所以對高度經濟發展的階段下的日本中小企業來說,這樣的地點是沒有條件繼續好好的生產的。」因此,事業團與地方政府合作,運用掩埋場與舊礦場等閒置用地,在日本全國設置了154棟「共同利用工廠」及總面積約為650公頃(相當於25座大安森林公園)的158處移轉用工業區提供給廠商。經由這些案例拋磚引玉,事業團提供了一個公害問題處理的模式,也帶動地方政府及民間社會的經驗學習,對後來日本的環境政策造成重大影響。


備用協同組合所成立經營的聯合廢水處理中心(地球公民基金會提供)

要求廠商「組團」背後策略:審查溝通事半功倍、凝聚產業向心力

廠商若要進駐這些工業區,就必須符合條件並且必須在3年內移入並營業。事業團要求想進駐的廠商,都必須先組成「協同組合」,當作後續移轉與行政程序的對口單位。為什麼日本政府會要求業者一定要組成團體呢?寺尾忠能先生提到:「剛開始這些業者團體是為了培育產業來成立的,後來為了解決污染也是由這些產業團體著手。

因為通產省不想與這麼多團體溝通,所以會鼓勵他們集結與組織起來,然後與業者的代表溝通。」因此,要以「協同組合」的名義來出面,才能申請土地建物15-20年的長期低利貸款及產權移轉。聯合會還會負責後續工業區內的水電申請分配、區內公共設施及道路維護、營運共同污染處理設施及工業區管理。由於是由協同組合向事業團審請貸款,故個別廠商要直到向聯合會還清貸款後,才能取得土地及建物的所有權。若過程中有廠商無力償還,「協同組合」裡其他廠商也要負起連帶償還責任。

因此,在組「協同組合」的時候,廠商間會嚴格審查彼此的財務狀況與經營能力,取得大家的認可通過後才能入會。事業團則以「協同組合」作為廠商溝通的單一窗口,不只整合容易。財務連帶責任的設計,亦使得工業區內廠商凝聚了共同克服時代困難,提升產業品質,往更高境界發展的集體向心力。


中央鍍金協同組合(地球公民基金會提供)

以低利貸款作為企業改善環保誘因

對企業來說,蓋污染處理設施需要大筆資金投入,但卻又不像擴廠或增購生產設備,會對企業的財務帶來直接收益。所以過去中小企業很難以環保改善的名義,向銀行借到足夠資金。另一方面,就算銀行好不容易點頭貸款,當時6%-8%的高昂利息,也讓中小企業財務情況捉襟見肘。因此,為了解決環境改善所需要的資金困境,事業團就以行政法人的名義擔保,從公股銀行直接取得資金。再以長期低利貸款的方式,協助中小企業改善環保技術與建置污染處理設施。

藤田成吉教授特別強調:「經濟誘因方案是事業團很大的重點,企業只要準備頭期款5%就能參與,前面兩年還不用還,所以剩下的95%就是以低利在20年內逐步償還。那時候日本其實是個高利率情況,利息比長期匯率還要低,是很大的誘因。」

在貸款資格審核上,事業團付費委由民營行庫,作為貸款申請、款項撥付與報告查核的窗口,也讓這些行庫更瞭解環保設施的功效。在過程中,民營銀行與企業間會逐步建立相互理解及長期合作關係,未來中小企業就能更順利地從民間取得資金。後來,民營銀行看到事業團融資並沒有太大風險後,於是大規模跟進。貸款的對象橫跨不同行業,包含電子業、化學工業、造紙業、鋼鐵業等,對於日本環保技術的整體提升非常有幫助。

森嶋彰教授說:「公害防止事業團其實可以自己直接發款借貸,但最後卻選擇透過銀行來協助實質審查財務的方式,就是為了讓銀行瞭解這樣機制的運作,並實質協助產業投資「環境公害對策設備」,這其實就是環境成本內部化的落實。公害防止事業團除了給銀行一定的審查費外,還負責總體的技術評估,以及最後撥款到銀行。」1975年是貸款的最高峰,當年度事業團總共貸出了1265億日圓。以當時的匯率來換算,大約是新台幣162億元。而這個金額相當於當年度台灣中央政府總支出的22%。

日本政府投入大量的資源與經費,希望徹底解決公害問題。到目前為止,事業團的融資總額約為2兆日圓,佔日本全國的公害防止投資總額20兆~25兆的一成,換言之,僅一成的官方融資,就帶動了10倍的效果。

五大策略,解決環境公害與住工混雜

日本政府為了解決長期環境公害及住工混雜的困境,以多管齊下的方式,從管制法令、治理機制、資金、污染防制技術研發、土地等五大方向,來整合處理。森嶋彰教授指出:「事業團是藉由『法令管制』跟『產業輔導』這兩個核心工具的交互運用,希望從各個面向來解決長久以來的產業公害問題。而第一線的監督要如何確切落實,其實得仰賴『緊張感』的構成,除了仰賴市民的監督及倡議,更得透過地方政府環保局以及環保警察的確切檢測與取締,才能使解決公害問題」。

他山之石,看見台灣治理失靈原因:各機關無法整合

相比之下,台灣過去的做法則是頭痛醫頭、腳痛醫腳,各機關無法整合。1990年代違章工廠現象就很嚴重,但經濟部對中小企業的輔導措施,都只聚焦在品牌經營和新產品開發,無視於土地與公害問題。工業區的設置只要地賣得出去,有人買就好,坐視工業土地價格被哄抬與炒作。違章工廠只被當成違章建築,由建管與農政單位自己來管理。2010年《工廠管理輔導法》立法,但經濟部針對違章工廠仍只有消極管制,沒有積極輔導,更不用說如同日本成立公害防止事業團之類的專責法人來整體處理。若有工廠願意遷入合法工業區,也得自己想辦法籌錢買被炒作後的天價土地,而政府沒有任何的資金貸款及協助機制。整體來說,在台灣在機關各自為政下,類似問題被分切成片段,呈現出「治理失靈」的樣貌。
 

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